II SAB/Lu 10/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. G. i G. G. na bezczynność [...] Spółki Akcyjnej Oddział w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] Spółkę Akcyjną Oddział w L. do załatwienia wniosku M. G. i G. G. z dnia 12 stycznia 2012 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność [...] Spółki Akcyjnej Oddział w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od [...] Spółki Akcyjnej Oddział w L. na rzecz M. G. i G. G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 16 stycznia 2013 r. wpłynęła do Sądu skarga M. G. i G. G. na bezczynność "A" S.A. Oddział w L. polegającą na nieudostępnieniu skarżącym informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 12 stycznia 2012 r. Skarżący wskazali, że wezwaniem z dnia 12 stycznia 2012 r. wystąpili do "A" S.A. Oddział w L. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działce nr ewid. "x", położonej w O., gmina W. Pomimo prowadzonej ze Spółką korespondencji aż do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymali jakichkolwiek wnioskowanych przez nich dokumentów w żądanej formie ani rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czy też o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem skarżących żądana przez nich informacja dotyczy "zadań publicznych" w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a zatem przedsiębiorstwo energetyczne miało obowiązek jej udostępnienia. W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji zgodnie z ich wnioskiem. W odpowiedzi na skargę "A" S.A. Oddział w L. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Spółka podkreśliła, że w świetle art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądane przez skarżących informacje nie stanowią informacji publicznej. Ponadto Spółka nie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej, gdyż prowadzona przez nią działalność ma charakter cywilnoprawny. Wykonywane przez Spółkę zadania operatora systemu dystrybucyjnego, pomimo, iż podlegają nadzorowi Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nie stanowią zadań publicznych. W ocenie Spółki, nawet, gdyby uznać, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a sama Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, to brak byłoby podstaw do uwzględnienia skargi. Po pierwsze, wymiana pism pomiędzy Spółką a skarżącymi nie została zakończona, a zatem skarga jest przedwczesna w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie ujawnienie żądanych informacji prowadziłoby do naruszenia chronionej ustawowo "tajemnicy przedsiębiorstwa". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż wbrew stanowisku "A" S.A. Oddział w L., skarga była dopuszczalna. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." (por. przykładowo: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, Lex nr 236545). Oceniając merytorycznie skargę Sąd doszedł do przekonania, iż jest ona zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej wart. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, obowiązane są w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.), a także podmioty reprezentujące inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pozycję taką ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu. Skarb Państwa jest akcjonariuszem posiadającym większość głosów na Walnym Zgromadzeniu "B" S.A. w W. (61,89% – s. 36 sprawozdania Zarządu za okres zakończony 30 września 2012 r., opubl.: [...]). Spółka ta jest zaś jednym akcjonariuszem "A" S.A. w L. Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarb Państwa dysponuje większością głosów na walnym zgromadzeniu "A" S.A. w L. Niezależnie od tego należy podkreślić, iż nawet gdyby uznać "A" S.A. w L. za podmiot niezależny od Skarbu Państwa, to Spółka ta, będąc przedsiębiorstwem energetycznym, stanowi przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, wykonujące zadania publiczne, które jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, niepubl., dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy). We wniosku z dnia 12 stycznia 2012 r. skarżący wystąpili do "A" S.A. w L. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji organów administracji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działce nr ewid. "x", położonej w O., gmina W. Pismem z dnia 21 czerwca 2012 r. skarżący sprecyzowali ten wniosek wskazując, iż proszą o "dokładne oznaczenie decyzji, na podstawie których została pobudowana infrastruktura elektroenergetyczna na działce nr "x"", poprzez "wskazanie znaku i daty tychże decyzji oraz organu, który je wydał oraz oznaczenie innych dokumentów" dotyczących tej sprawy, które są w posiadaniu Spółki (k. 9, 15 akt sąd.). Skarżący domagają się więc niewątpliwie udostępnienia im "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Skarżący we wniosku wskazali, iż domagają się wskazania im numeru i daty wydania decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanej działce, a także "oznaczenie innych dokumentów" dotyczących tej kwestii. Obowiązkiem Spółki było zatem udostępnienie informacji publicznej we wskazanym przez skarżących zakresie, o ile podmiot ten był w posiadania żądanych dokumentów. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że Spółka nie udzieliła żądanej informacji skarżącym, informując ich w pismach z dnia 15 czerwca 2012 r. oraz z dnia 6 lipca 2012 r., iż w jej ocenie "dokumentacja dotycząca inwestycji budowy przedmiotowych urządzeń elektroenergetycznych stanowi wewnętrzną dokumentację przedsiębiorstwa oraz wyniku z uprzednich postępowań administracyjnych, których udostępnienie może się odbyć przez właściwy organ administracji publicznej zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego" (k. 14v akt sąd.). Niezasadne jest przy tym wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko Spółki, iż żądane przez skarżących informacje nie mogły zostać udostępnione, gdyż obejmują one informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Prawo do dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W szczególności prawo to ograniczone jest ze względu na ochronę "tajemnicę przedsiębiorcy". Pojęcie "tajemnicę przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów ustawy. Definicję legalną zbliżonego pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawierają natomiast przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która w art. 11 ust. 4 stanowi, że oznacza ono "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1). W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78). Dla uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, należy więc wykazać, że przedsiębiorca podjął niezbędne kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. Spółka nie wykazała w żaden sposób, by informacje, o których udostępnienie wystąpili skarżący, miały być poufne z uwagi na to, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że informacje te, z uwagi na swój charakter, nie podlegają ze swej istoty utajnieniu, albowiem oznaczenie decyzji administracyjnych (ich dat i numerów) nie stanowi tego rodzaju informacji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, iż dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 184/12 oraz z dnia 28 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 212/12, niepubl., dostępne w CBOSA, wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751). Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek w formie ustnej lub pisemnej nawet bez pisemnego wniosku (art. 10 ustawy). Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepis art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W tej sytuacji wniosek skarżących z dnia 12 stycznia 2012 r. powinien być rozpoznany przez Spółkę w trybie określonym w powyższych przepisach. Żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwrócili jest zobowiązany do udzielenia tej informacji. O ile Spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżących dokumentów winna zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, udzielając informacji publicznej albo wydając decyzję o jej odmowie, gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji. Uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a., Sąd zobowiązał "A" S.A. w L. (Oddział L.) do załatwienia wniosku skarżących z dnia 12 stycznia 2012 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy. Wprawdzie, zgodnie z art. 13 ustawy, wniosek skarżących z dnia 12 stycznia 2013 r., winien być rozpatrzony w terminie 14 dni, wyjątkowo zaś w terminie 2 miesięcy. Bezczynność Spółki, trwająca przeszło rok, wynikała jednak z jej przekonania o załatwieniu sprawy zgodnie z przepisami ustawy. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.