II OZ 289/13

Dnia 26 kwietnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 126/13, o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 126/13, wstrzymał wykonanie zaskarżonej przez M. P. decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia mu zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że choć zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest rozstrzygnięciem czysto procesowym i nie zawiera nakazu opuszczenia przez skarżącego Polski, to jednak nie oznacza to, że nie można w niej upatrywać niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania dla niego trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Obawa taka może wynikać z art. 71a ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. nr 264, poz. 1573 ze zm.), który stanowi, że skuteczne złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się zobowiązuje do traktowania pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej za legalny do czasu wydania decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia na osiedlenie się. Zdaniem Sądu brak przyznania cudzoziemcowi ochrony tymczasowej na czas postępowania sądowego jest równoznaczny z uznaniem pobytu skarżącego w tym okresie za nielegalny. Nadanie przebywaniu skarżącego w Polsce charakteru nielegalnego daje podstawę, by wykonanie zaskarżonej decyzji łączyć z zaistnieniem przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a., skoro okoliczność ta wymaga od skarżącego opuszczenia terytorium Polski zanim decyzja odmawiająca udzielenia zezwolenia na osiedlenie się i zawarta w niej argumentacja zostaną poddane kontroli sądowej pod względem jej zgodności z prawem. W ocenie Sądu opuszczenie przez cudzoziemca terytorium Polski przed rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozbawi go możliwości osobistego uczestnictwa w postępowaniu sądowym, a tym samym skorzystania w pełnym zakresie z prawa do sądu. Z powyższych względów Sąd wstrzymał wykonanie decyzji na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji, której brak przymiotu wykonalności. Zarzucono, że wniosek o wstrzymanie nie został dostatecznie uzasadniony, a Sąd pierwszej instancji nie wskazał konkretnych okoliczności przemawiających za zastosowaniem art. 61 § 3 p.p.s.a., tzn. jaka konkretnie szkoda czy trudny do odwrócenia skutek wywołało wydanie zaskarżonej decyzji. W ocenie organu, przesłanki mające uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu można rozważać dopiero po stwierdzeniu, że akt ten nadaje się do wykonania, a więc wstrzymanie jest dopuszczalne. Tymczasem decyzja, na mocy której odmówiono skarżącemu określonego typu zezwolenia na pobyt w Polsce nie zawiera żadnych nakazów, czy zakazów, które można egzekwować. Decyzja taka nie podlega więc w ogóle wykonaniu, a jej skutkiem nie jest nakaz określonego zachowania się adresata, a jedynie brak nabycia określonego prawa w sferze administracyjnoprawnej. Podkreślono, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja o umorzeniu postępowania. Organ przytoczył art. 45 ustawy o cudzoziemcach, z którego wynika, iż cudzoziemiec jest obowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed upływem okresu pobytu objętego wizą Schengen lub wizą krajową oraz przed upływem okresu ważności tej wizy, chyba że posiada ważny dokument uprawniający do pobytu na tym terytorium. Niezastosowanie się do tego obowiązku nie pociąga za sobą jego automatycznego, przymusowego wyegzekwowania. Pozostanie skarżącego w Polsce wbrew dyspozycji art. 45 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach może dopiero skutkować wszczęciem postępowania bądź to w sprawie o wydalenie, bądź o zobowiązanie skarżącego do opuszczenia terytorium RP. Dopiero wydanie takich decyzji skutkuje nałożeniem na stronę obowiązków, które można egzekwować przymusowo i których wykonanie można wstrzymać. Organ podkreślił, że regulacje ustawy o cudzoziemcach nie przewidują możliwości legalizacji pobytu cudzoziemcom do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżący może natomiast ubiegać się o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na czas postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 53a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, o ile pozostał na terytorium Polski nielegalnie, a ewentualna odmowa udzielenia zezwolenia podlegałaby kontroli sądowej. Skarżący w celu efektywnej realizacji przysługującego mu prawa do sądu może także ubiegać się o wydanie wizy na zasadach ogólnych, jeżeli opuścił terytorium Polski zgodnie z prawem, jak również może ustanowić pełnomocnika. Realizacja prawa do sądu przez cudzoziemca nie jest więc zagrożona. Nawet w przypadku wszczęcia w stosunku do cudzoziemca postępowania w sprawie o wydalenie, czy zobowiązanie do opuszczenia terytorium Polski wykonanie takiej decyzji może zostać wstrzymane. Zdaniem organu skutkiem prawnym zaskarżonej decyzji nie jest pozbawienie strony określonego uprawnienia, a jedynie nie przyznanie mu nowego uprawnienia, o uzyskanie którego się ubiega. Trudno wskazać na czym ma polegać zawieszenie wykonania decyzji czysto formalnej - o umorzeniu postępowania, która nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Ponadto w ocenie organu Sąd błędnie stwierdził, iż obawa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody, czy trudnych do odwrócenia skutków ma wynikać, z treści art. 71 a ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. Regulacja ta, przewidująca tymczasową legalizację pobytu cudzoziemca, ma zastosowanie w całym postępowaniu administracyjnym, w tym w postępowaniu odwoławczym - ale jedynie do czasu wydania decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia na osiedlenie się. Zakres stosowania art. 71 a ust. 3 w/w ustawy nie może być automatycznie "rozciągany" na postępowanie sądowoadministracyjne. Zdaniem organu bezpośrednim następstwem odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt nie jest wydalenie cudzoziemca z terytorium RP. Sąd przychylając się do wniosku skarżącego w ogóle nie odniósł się do jego treści, nie wskazał, jakie konkretnie trudne do odwrócenia skutki mogłoby wywołać "wykonanie" zaskarżonej decyzji. Sąd założył istnienie takich okoliczności przyjmując, że brak przyznania cudzoziemcowi ochrony tymczasowej na czas postępowania jest równoznaczny z uznaniem pobytu skarżącego w tym okresie za nielegalny i przyjmując jednocześnie założenie o legalnym charakterze pobytu skarżącego w czasie postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazał, że wykonanie decyzji doprowadzi do deportowania skarżącego z terytorium Polski. Sąd Wojewódzki wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, powołując się na art. 71 a ust. 3 ustawy o cudzoziemcach i uznając, że brak przyznania cudzoziemcowi ochrony tymczasowej na czas postępowania sądowego jest równoznaczny z uznaniem pobytu skarżącego w tym okresie za nielegalny. Sąd I instancji wskazał ponadto, że odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu może pozbawić stronę prawa do sądu na skutek konieczności opuszczenia terytorium Polski. Odnosząc się do stanowiska zawartego w zaskarżonym postanowieniu zaznaczyć należy, że decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na osiedlenie się na terytorium RP bezpośrednio nie skutkuje wydaleniem cudzoziemca z terytorium RP. Brak też podstaw prawnych, aby traktować wstrzymanie wykonania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na osiedlenie się RP jako środek prowadzący do zalegalizowania pobytu cudzoziemca na terytorium RP. Zgodzić się należy z zarzutami zawartymi w zażaleniu, że Sąd Wojewódzki rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji nie ocenił właściwie skutków jakie z tej decyzji wynikają. Trudno bowiem w przedmiotowej decyzji upatrywać niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skoro wydalenie skarżącego lub obowiązek opuszczenia terytorium RP może nastąpić wskutek rozstrzygnięć podejmowanych w odrębnych postępowaniach. Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, należało uznać, że skarżący chcąc zapewnić sobie osobisty udział w postępowaniu sądowym powinien skorzystać z przewidzianych w ustawie o cudzoziemcach środków prawnych służących legalizacji pobytu w Polsce. W takiej sytuacji należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie zaskarżonym postanowieniem wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 i art. 188 w związku z art. 197 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.