I ONP 1/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA: Zofia Flasińska (spr.), Marek Stojanowski, po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi P. M. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 877/10 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby kandydackiej postanawia: odrzucić skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Wyrokiem z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 877/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Rektora-Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. gen. Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2009 r. o zwolnieniu ze służby kandydackiej st. szer. pchor. P. M. Kwestionowany przez stronę wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Sąd ustalił, iż skarżący pełnił czynną służbę wojskową w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego na podstawie kontraktu nr [...] zawartego dniu 10 września 2008 r. Oznacza to, iż od tego dnia przyjął on na siebie obowiązki związane z wykonywaniem służby wojskowej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego. Sąd wskazał, że podstawą prawną zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej jest przepis art. 134 ust. 1 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 892 ze zm.), zgodnie z którym organ wojskowy ma obowiązek zwolnić ze służby kandydata na żołnierza zawodowego w przypadku niespełnienia przez niego wymogów określonych w regulaminie studiów lub nauki. Zwolnienie ze służby kandydackiej następuje odpowiednio decyzją rektora-komendanta uczelni wojskowej, komendanta szkoły podoficerskiej lub komendanta ośrodka szkolenia. Sąd ustalił, że skarżący, będący słuchaczem Studium Oficerskiego w Wyższej Szkole Oficerskiej Wojsk Lądowych im. gen. Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu, został zwolniony ze służby kandydackiej, albowiem nie zaliczył jednego przedmiotu, jakim jest wychowanie fizyczne. Regulamin Nauki Studium Oficerskiego z dnia 30 września 2008 r., obowiązujący w okresie, w którym skarżący był słuchaczem studium, wyraźnie wskazuje w § 30, iż warunkiem ukończenia nauki jest zrealizowanie programu nauczania. Stosownie do § 21 tego regulaminu, słuchacz studium ma obowiązek zaliczyć każdy etap nauki i szkolenia, bez zaliczenia nie może on przystąpić do egzaminu na oficera. W ocenie Sądu, nie można lekceważyć wychowania fizycznego w ramach przygotowania osób do pełnienia funkcji dowódczych w wojsku. Tym bardziej, że - jak słusznie zauważył Minister Obrony Narodowej - niezaliczenie przez skarżącego tego przedmiotu dotyczy II etapu szkolenia, w którym wymagania są mniejsze, niż w kolejnym III etapie szkolenia, którego wymagania dla kandydatów na oficerów są wyższe. W ocenie Sądu, sposób postępowania wobec skarżącego przy zaliczeniu tego przedmiotu jest zgodny w treścią § 25 cyt. regulaminu z dnia 30 września 2008 r. Skarżącemu kilkakrotnie przesuwano termin zaliczenia. We wniosku z dnia 4 lutego 2009 r. skarżący wskazał, iż będzie gotowy do zaliczenia w dniu 25 marca 2009 r. Termin zaliczenia egzaminu organ wyznaczył na dzień 28 kwietnia 2009 r., a więc ponad miesiąc po wskazanym przez siebie terminie. Jednak tego dnia P. M. nie zaliczył przedmiotu i zwrócił się o nowy termin wyznaczenia zaliczenia. Termin ten wyznaczono na dzień 8 czerwca 2009 r., do egzaminu skarżący jednak nie przystąpił. Kolejny egzamin odbył się w dniu 15 czerwca 2009 r., ale i tym razem skarżący nie zaliczył przedmiotu. Termin zaliczenia przesuwano skarżącemu na jego wniosek i był on dłuższy niż wnioskowany, a egzamin komisyjny w dniu 15 czerwca 2009 r. odbył się przed komisją, w skład której nie wchodził nauczyciel, któremu skarżący w pismach do Ministra Obrony Narodowej zarzucał złośliwe zachowanie w stosunku do swojej osoby. W tej sytuacji zgodnie z § 25 ust. 3 Regulaminu Nauki Studium Oficerskiego skarżący nie mógł ukończyć szkolenia, bowiem nie zaliczył poprzedniego etapu szkolenia. Uprawniony był zatem wniosek Dyrektora Instytutu Dowodzenia do Rektora–Komendanta o zastosowanie wobec P. M. przepisu art. 134 ust. 1 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Sąd uznał za bezzasadne zarzuty skarżącego, iż uchwalony po dniu podpisania przez skarżącego kontraktu Regulamin Nauki Studium Oficerskiego z dnia 30 września 2008 r. nie mógł go obowiązywać, gdyż w § 2 kontraktu oświadczył, że zapoznał się on z aktami prawnymi normującymi przebieg służby kandydackiej obowiązującym na dzień podpisania kontraktu. Zarzut ten nie ma żadnego uzasadnienia w świetle przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). Przepisy Działu I Prawa o szkolnictwie wyższym zrównują status uczelni wojskowych z uczelniami cywilnymi, co oznacza, że słuchacze uczelni wojskowych mają takie same prawa i obowiązki jak studenci uczelni cywilnych, chyba że co innego wynika z przepisów dotyczących służby wojskowej. Przepis art. 189 ust. 2 pkt 3 Prawa o szkolnictwie wyższym wyraźnie wskazuje, iż student ma obowiązek znać przepisy obowiązujące na uczelni i się do nich zastosować. Ponadto skarżący jest już absolwentem wyższej uczelni cywilnej oraz ukończył studia podyplomowe. Jest oczywistą zasadą każdych studiów, iż nie można ich ukończyć bez zaliczenia wszystkich przedmiotów studiów, a przejście na kolejny etap studiów, np. na wyższy rok jest uwarunkowane rozliczeniem się z poprzedniego etapu. Sąd nie zgodził się ze skarżącym, iż nie mógł on wiedzieć, w jaki sposób będą zaliczane zajęcia na studium oficerskim, jaki jest sposób zaliczenia kolejnych etapów szkolenia i zaliczenia całego okresu nauki. W ocenie Sądu, bezpodstawne były zarzuty skarżącego, co do kwestii prawidłowego oznaczenia organu, który wydał decyzję o jego zwolnieniu ze służby. Zgodnie z art. 66 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym rektor uczelni wojskowej jest jednocześnie komendantem uczelni w rozumieniu przepisów o służbie wojskowej. Stąd tytuł organu rektor-komendant. Zdaniem Sądu, bezpodstawne były też zarzuty skarżącego dotyczące braku upoważnienia dla Dyrektora Departamentu Kadr MON do wydania w imieniu Ministra Obrony Narodowej zaskarżonego postanowienia. Takie upoważnienie zostało bowiem dokonane upoważnieniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 czerwca 2008 r. (Dz. Urz. MON Nr 13, poz. 171) wydanym z powołaniem art. 268a k.p.a., który stanowi podstawę prawną do takiego upoważnienia. Odpis tego wyroku został doręczony skarżącemu w dniu 16 listopada 2010 r. W dniu 16 grudnia 2010 r. nadano w urzędzie pocztowym skargę kasacyjną od tego wyroku, sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika, kierując ją bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedmiotowa skarga kasacyjna została przekazana przez Naczelny Sąd Administracyjny Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w dniu 21 grudnia 2010 r. Postanowieniem z dnia 24 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną P. M. z uwagi na to, że została ona wniesiona po upływie ustawowego terminu. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na to postanowienie. Postanowieniem z dnia 28 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na to postanowienie. Kwestionowany przez stronę wyrok stał się prawomocny od dnia 17 grudnia 2010 r. W dniu 17 grudnia 2012 r. skarżący P. M. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem tego orzeczenia. Skarga ta została oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., które polegało na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organy administracji w toku postępowania nie naruszyły art. 10 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. (nie dopuszczając wniosków dowodowych skarżącego), art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 i 80 k.p.a. i niedostrzeżeniu nieprawidłowości w działaniu organu II instancji, który nie naprawił przeoczenia organu I instancji, polegającego na rozstrzygnięciu sprawy z naruszeniem procedury administracyjnej, bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz przekroczeniu granic tzw. uznania administracyjnego. Skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2010 r. oraz o stwierdzenie nieważności (ewentualnie uchylenie) tego wyroku oraz poprzedzających go decyzji organów administracji obu instancji. Skarżący wskazał, iż wydanie tego orzeczenia spowodowało wyrządzenie mu szkody, albowiem nie mógł on kontynuować drogi odwoławczej w sprawie zwolnienia ze służby wojskowej. Tym samym utracił jedyne źródło utrzymania. Skarżący wyjaśnił, że wzruszenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2010 r. nie jest obecnie możliwe w drodze innych środków prawnych. Wprawdzie istniała możliwość wniesienia skargi kasacyjnej od tego orzeczenia, ale na skutek błędu radcy prawnego skarga ta nie została skutecznie wniesiona. Skarżący wskazał, że w sprawie tej występuje wyjątkowy przypadek uzasadniający wniesienie skargi, ponieważ niniejszy tryb jest ostatnią możliwością wzruszenia orzeczenia, któro tyczy konstytucyjnie zagwarantowanych skarżącemu praw, tj. zasady równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji oraz art. 25 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji) oraz prawa wolności wyboru i wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji). W uzasadnieniu skargi wskazano, że Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, których dokonały organy w postępowaniu administracyjnym: - art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, - art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżącego oraz rozpoznanie sprawy, pomimo braku w aktach sądowych teczki akt osobowych skarżącego, - art. 6,7,8,9,11,77 i 80 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz przekroczenie granic tzw. uznania administracyjnego. Skarżący wskazał, że w jego ocenie sprawa ta została potraktowana instrumentalnie, bez zważania na okoliczności usprawiedliwiające. Organ nie wyjaśnił okoliczności sprawy przedstawionych przez skarżącego w pismach składanych w toku sprawy, które mogły mieć wpływ na ocenę przydatności skarżącego do służby. Ponadto organ I instancji nie zapewnił skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia Minister Obrony Narodowej wniósł o jej odrzucenie. Organ wskazał, że pierwszą przyczyną niedopuszczalności skargi jest brak określonej w art. 285a § 1 p.p.s.a. przesłanki spowodowania u skarżącego szkody poprzez wydanie wyroku z dnia 21 listopada 2010 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Organ podniósł, że wyrok ten nie zamknął skarżącemu drogi odwoławczej w sprawie zwolnienia ze służby kandydackiej, gdyż wykorzystał on drogę odwoławczą w postępowaniu administracyjnym oraz możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto, wyrok ten nie przeszkodził skarżącemu w złożeniu wniosków o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w sprawie zwolnienia ze służby kandydackiej oraz o wszczęcie postępowania wznowieniowego w tej sprawie. Ponadto wydanie kwestionowanego orzeczenia przez Sąd nie spowodowało pozbawienia skarżącego jedynego źródła utrzymania. Wprawdzie wraz ze zwolnieniem ze służby skarżący przestał otrzymywać uposażenie i inne należności pieniężne, lecz wyrok ten nie pozbawił go możliwości zarobkowania w dowolnej wybranej dziedzinie, również w ramach zawodowej służby wojskowej. Organ podniósł ponadto, że w tej sprawie nie występuje wyjątkowy przypadek, o którym mowa w art. 285a § 2 p.p.s.a., uzasadniający wniesienie skargi w sytuacji, gdy strona nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych. Wydanie przez Sąd wyroku z dnia 21 listopada 2010 r. nie zamyka, ani nie ogranicza skarżącemu dostępu do służby publicznej, w tym do pełnienia zawodowej służby wojskowej. W ocenie Ministra Obrony Narodowej przesłanką niedopuszczalności skargi w tej sprawie jest również to, że została ona oparta na podstawie wyłączonej przez art. 285d zdanie drugie p.p.s.a., a mianowicie podniesiono w niej zarzuty dotyczące błędnego ustalenia przez Sąd faktów i dokonania błędnej oceny dowodów. Organ wskazał ponadto, że skarga ta nie została opłacona, gdyż – zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. d p.p.s.a. zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych jest strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach ze stosunków pracy i stosunków służbowych. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia dotyczy działania sądu, a zatem skargi tej nie obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych przewidziane w art. 239 pkt 1 lit. d p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2010 r. podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 285a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270), dalej p.p.s.a., skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje, gdy zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe. Oznacza to, że skarga taka nie przysługuje, jeżeli stronie przysługiwał środek odwoławczy, jednakże strona nie skorzystała z tego środka lub środek taki został odrzucony. Przepis art. 285a § 2 p.p.s.a. określa wyjątek od tej zasady, który polega na tym, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia przysługuje od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych, ale tylko wówczas gdy niewykorzystanie przysługującego stronie środka zaskarżenia stanowiło wyjątkowy przypadek i gdy niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela oraz gdy nie jest już możliwa zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych. Strona wnosząca skargę na podstawie art. 285a § 2 p.p.s.a. obowiązana jest więc w skardze, poza innymi warunkami wymienionymi w art. 285e § 1 p.p.s.a., wykazać, że występuje wyjątkowy przypadek uzasadniający wniesienie skargi, a więc wskazać okoliczności, które spowodowały, iż nie wykorzystała środka zaskarżenia w postaci skargi kasacyjnej (art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a.). Skargę, która nie spełnia wymagań określonych w art. 285e § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 285h § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu rozpoznawanej skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wskazano, że wprawdzie istniała możliwość wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2010 r., ale na skutek błędu radcy prawnego skarga ta nie została skutecznie wniesiona. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącego wniósł skargę kasacyjną bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w związku z czym skarga ta wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie po upływie terminu do jej wniesienia i została przez Sąd I instancji odrzucona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, błąd profesjonalnego pełnomocnika z wyboru, skutkujący odrzuceniem skargi kasacyjnej nie daje podstaw do przyjęcia, że występuje wyjątkowy wypadek uzasadniający wniesienie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku, o którym mowa w art. 285a § 2 p.p.s.a. Podkreślić należy ponadto, iż – zgodnie z art. 285e § 1 pkt 2 p.p.s.a. - skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia powinna zawierać przytoczenie jej podstaw oraz ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 285d p.p.s.a. skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, które spowodowały niezgodność orzeczenia z prawem, gdy przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda. Podstawą skargi nie mogą być jednak zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów. Z przepisu tego wynika, że skarga ograniczona do zarzutów dotyczących ustalenia faktów lub oceny dowodów, niewskazująca na inne naruszenia prawa, jest niedopuszczalna, gdyż nie została oparta na ustawowej podstawie (B. Dauter, R. Hauser, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, Warszawa 2010 r., s. 29 i powołane tam postanowienie SN z dnia 23 września 2005 r., III CSK 13/05, OSNC 2006, nr 4, poz. 76). W rozpoznawanej sprawie skarga została oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., które polegało na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organy administracji w toku postępowania nie naruszyły art. 10 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. (nie dopuszczając wniosków dowodowych skarżącego) oraz art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 i 80 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz przekroczenie granic tzw. uznania administracyjnego. Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wskazał, że organ nie wyjaśnił okoliczności sprawy przedstawionych przez niego w pismach składanych w toku sprawy, które mogły mieć wpływ na ocenę jego przydatności do służby wojskowej. Ponadto organ I instancji nie zapewnił mu możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Podniesione w skardze zarzuty dotyczą więc dokonanej przez Sąd I instancji oceny dowodów zgromadzonych w tej sprawie lub nieuwzględnienia dowodów przedstawianych przez skarżącego, a w konsekwencji dokonanych w oparciu o zgromadzone dowody ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak już wskazano powyżej skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia ograniczona do zarzutów dotyczących ustalenia faktów lub oceny dowodów jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W odniesieniu do wniosku Ministra Obrony Narodowej o odrzucenie tej skargi również z tego względu, że nie została ona opłacona, a niepodlegała zwolnieniu od kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. d p.p.s.a., wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ze stosunku pracy lub stosunku służbowego. Postępowanie ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest postępowaniem w szeroko rozumianej "sprawie" sądowoadministracyjnej. Jego istotą jest wykazanie, że zaskarżone orzeczenie sądu administracyjnego zostało wydane niezgodnie z prawem i w związku z tym strona poniosła szkodę, celem umożliwienia jej dochodzenia z tego tytułu roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa. Zatem przepis art. 239 pkt 1 lit. d p.p.s.a. wprowadzający zwolnienie od kosztów sądowych w sprawach ze stosunków służbowych ma zastosowanie również w postępowaniu ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu wydanego w tego rodzaju sprawie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. art. 285h § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 285e § 1 pkt 2 i 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.