II GSK 2301/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 313/11 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 16 maja 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 313/11 oddalił skargę A. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2010 r., Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 6 lipca 2010 r. przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu marki [...] o nr rej. [...], na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości S. Kierowcą kontrolowanego pojazdu był S. K., wykonujący transport drogowy żwiru z B. do K. na rzecz prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Z. A. J. Podczas kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi na drodze, na której dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t dla podwójnych osi napędowych, przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8 m. W wyniku ważenia kontrolowanego pojazdu stwierdzono nacisk 17,15 t na podwójnej osi napędowej i tym samym przekroczenie o 2,65 t. W związku z tym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD) decyzją z [...] października 2010 r. nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości określonej w załączniku nr 2 do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w wysokości 1740 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i stwierdził, że kontrola przeprowadzona przez inspektorów WITD odbyła się zgodnie z obowiązującymi przepisami, a ustalenia faktyczne są jednoznaczne i bezsporne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że większość czynności kontrolnych wykonywanych na drodze, zwłaszcza polegających na ważeniu pojazdu w celu sprawdzenia, czy nie zostały przekroczone dopuszczalne parametry pojazdu przewożącego ładunek, mają charakter czynności jednorazowych, niepowtarzalnych. Wyniki przeprowadzonych czynności kontrolnych znajdują odzwierciedlenie w protokole kontroli, który stanowi podstawowy dowód w sprawie. Jest on sporządzony przez organ kontrolny, ale przy współudziale kontrolowanego, z zapewnieniem możliwości przedstawienia przez kontrolowanego własnej wersji zdarzeń lub zastrzeżeń, co do sposobu i warunków przeprowadzania ważenia pojazdu. Sąd podkreślił, że protokół kontroli jest w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa) dokumentem urzędowym. Dokument ten, sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.; dalej: utd) protokół kontroli sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Przepis art. 74 ust. 2 cyt. ustawy przewiduje również możliwość odmowy podpisania protokołu przez kontrolowanego, z czego kierowca nie skorzystał, nie wnosząc żadnych uwag i zastrzeżeń do protokołu kontroli. Sąd stwierdził, że w protokole kontroli z 6 lipca 2010 r. zamieszczone zostały prawidłowe dane kontrolowanego pojazdu, kierowcy oraz przewoźnika, jak również wyniki ważenia pojazdu. Protokół wraz z wynikami ważenia został wręczony kontrolowanemu kierowcy, zaś jego kopia przesłana skarżącemu wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego, które skarżący otrzymał. Strona skorzystała z prawa składania wyjaśnień i czynnego uczestniczenia w sprawie i pismem z 14 lipca 2010 r. ustosunkowała się do ustaleń kontroli, a w dniu 12 sierpnia 2010 r. zapoznała się z aktami sprawy. Na tle przedstawionego stanu faktycznego Sąd stwierdził, że zarzuty skarżącego, iż postępowanie w tej sprawie "dotknięte jest szeregiem wad", w tym w szczególności w zakresie sposobu przeprowadzenia kontroli, są bezpodstawne. Sąd nie podzielił również poglądu skarżącego, iż parametry miejsca ważenia pojazdu poddanego kontroli i jego sposób nie zostały określone "w przepisach powszechnie obowiązujących, a jedynie w instrukcjach obsługi wag, co w konsekwencji czyni zaskarżoną decyzję wadliwą". Zdaniem Sądu, ważenie pojazdu na gruncie ustawy o transporcie drogowym jest czynnością stricte techniczną, zmierzającą do uzyskania pomiaru, który ma wykazać czy dany pojazd spełnia określone normy, czy nie. Dlatego też nie można oczekiwać od ustawodawcy, że regulacje w tym zakresie będą miały charakter norm powszechnie obowiązujących, a więc zaliczonych do źródeł prawa, o których mowa w 87 Konstytucji RP. Sąd podzielił w tym zakresie pogląd organu, że takie czynności są regulowane w instrukcjach obsługi określonych urządzeń - w omawianym przypadku - instrukcji wag. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skarżącego, iż można jedynie "domniemywać, iż wagi użyte do przeprowadzenia kontroli to wagi typu SAW 10A/II" oraz, że "nie były one prawidłowo posadowione", co mogło mieć wpływ na wynik pomiaru. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza protokołu kontroli pojazdu, wynika jednoznacznie, że: 1) pomiaru nacisków osi i masy całkowitej pojazdu dokonano za pomocą wag statycznych, określonego typu, o podanych numerach fabrycznych, które posiadają legalizację Urzędu Miar; 2) pojazd poddany został procesowi ważenia na punkcie przystosowanym do statycznych ważeń pojazdów, znajdującym się przy drodze powiatowej nr [...] w miejscowości S.; 3) punkt ważenia był zalegalizowany, o czym świadczy "protokół pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów" wraz z określeniem rodzaju, typu i nr przyrządu pomiarowego, którym wykonano pomiar równości, 4) kierujący pojazdem został pouczony o zasadach ważenia, co potwierdził własnoręcznym podpisem na instrukcji ważenia pojazdów, 5) kierowcę poinformowano o możliwości dokonania drugiego ważenia oraz okazano dokumenty dotyczące legalizacji wag i miejsca do ważenia oraz zgodności numerów faktycznych wag ze świadectwem legalizacji. Ponadto w aktach sprawy znajduje się protokół pomiaru stanowiska ważenia pojazdów, zawierający graficzne oznaczenie stanowiska ważenia, określenie spadków dopuszczalnych i pomierzonych (te drugie mieszczą się w granicach spadków dopuszczalnych podłużnych i poprzecznych), datę przeprowadzenia pomiarów (24 maja 2010 r.) i dane osoby przeprowadzającej pomiary, a także wystawione przez Urząd Miar i Kontroli Metrologicznej Badenii Wirtembergii deklaracje zgodności użytych do ważenia wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabr. 856054 i 856088 z wymaganiami Dyrektywy WE 90/384 EWG w aktualnie obowiązującej wersji z 21 grudnia 2009 r. Dyrektywa ta została wdrożona do polskiego prawa rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 23). Sąd wskazał, że wagi, którymi dokonano przedmiotowego ważenia posiadały świadectwo legalizacji wystawione zgodnie z wymaganiami Dyrektywy Rady z 20 czerwca 1990 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do wag nieautomatycznych (90/384/EWG). Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 7 stycznia 2008 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz.U. Nr 5, poz. 29), dokonanie prawnej kontroli metrologicznej wykonanej przez właściwe instytucje metrologiczne w państwach członkowskich Unii Europejskiej, Republice Turcji oraz państwach członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), będących stronami umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, Prezes uznaje za równoważne zatwierdzeniu typu i legalizacji pierwotnej, o których mowa w rozporządzeniu, pod warunkiem, że prawna kontrola metrologiczna wykonywana przez właściwe instytucje metrologiczne gwarantuje jednolitość miar i dokładność pomiarów w stopniu, co najmniej odpowiadającym przepisom szczegółowym określającym wymagania dla poszczególnych przyrządów pomiarowych. Termin zgłoszenia przyrządu po raz pierwszy do legalizacji ponownej, po dokonaniu oceny zgodności wynosi 3 lata, stosownie do Lp. 7 załącznika nr 6, tabela nr 2 cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki z 7 stycznia 2008 r. W ocenie Sądu, w świetle powyższych wskazań dowodowych i przytoczonych przepisów zarzut skargi, iż "w protokole kontroli nie określono rodzaju i typu wag użytych do kontroli (...)", jest oczywiście bezpodstawny, podobnie jak teza o braku ich legalizacji. Zarzuty, "iż w przedmiotowym przypadku wysokość rynny nie odpowiadała wysokości ani 39 mm czy też 33 mm, w zależności od podtypu wagi" Sąd uznał za niezrozumiałe, albowiem skarżący nie tylko nie przedstawił, na jakiej podstawie wyprowadził takie wnioski, ale nawet ich nie uprawdopodobnił, co uniemożliwia Sądowi weryfikację zgłoszonych zarzutów. Organ w przekonywujący sposób ustosunkował się, także do zarzutów jakoby procedura ważenia, przeprowadzona przy pomocy dwóch wag umieszczonych w dołach fundamentowych, była nieprawidłowa. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, w punkcie 2.4 instrukcji obsługi wag znajduje się uwaga, że jeśli niemożliwe jest zważenie wszystkich kół jednocześnie, powinno się podkładać pod wszystkie koła podkładki wyrównawcze. Z podkładek tych można zrezygnować, jeśli wagi są umieszczone we wgłębieniach nawierzchni. Z kolei w punkcie 2.5 instrukcji obsługi wag znajduje się tabela obrazująca konfigurację wag przy ważeniu różnego typu pojazdów, w tym pojazdów i naczep z osiami wielokrotnymi. Z zestawienia tego wynika więc, że producent wag przewidział ważenie zestawów pojazdów z osiami wielokrotnymi przy użyciu dwóch wag i podkładek wyrównawczych. Taki sposób ważenia, tj. odpowiadający przedstawionym wyżej wymogom, zastosowano w trakcie kontroli, co szczegółowo wyjaśniono stronie w uzasadnieniu organu odwoławczego. Odnosząc się do zarzutu "zanieczyszczenia ziemią rynienek, w których umieszczono wagi", Sąd stwierdził, że z przedstawionej na tę okoliczność dokumentacji fotograficznej nie można wyciągnąć tak dalece idących wniosków, aby zakwestionować prawidłowość pomiaru, jak chce tego skarżący. Ponadto, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, kierowca pojazdu S. K. nie zgłosił zastrzeżeń, co do miejsca ważenia oraz, w szczególności jego stanu (tj. ewentualnego zanieczyszczenia "rynienek", na których posadowione były wagi). Dodatkowo Sąd wskazał, że zatwierdzenie przez właściwe służby stanowiska do kontroli pojazdów, zawarte w protokole z pomiaru pochylenia terenu na tym stanowisku, nie może zostać podważone przez niepoparte żadną fachową opinią twierdzenia. Również kopie fotografii miejsca ważenia nie mogą być dowodem na okoliczność, że miejsce ważenia było nieodpowiednie i tym samym skutecznie podważyć ustaleń protokołu pomiaru. Widoczne na załączonych zdjęciach zagłębienia zostały bowiem specjalnie przewidziane dla umiejscowienia w nich wag i tylko opinia osoby posiadającej stosowną wiedzę w zakresie prawidłowości urządzania stanowisk ważenia mogłaby skutecznie przeciwstawić się aktualnym na dzień ważenia dokumentom dopuszczającym dane miejsce do przeprowadzania na nim kontroli wagowych pojazdów. Przekonywujące, zdaniem Sądu, jest też stanowisko organu odnośnie "ukształtowanej w praktyce procedury odejmowania od wyników ważenia 200 kg i 2%". Mimo, iż ta swoistego rodzaju "procedura" nie ma umocowania w obowiązujących przepisach (ani też w instrukcji ważenia), to Sąd zauważył, że działa ona na korzyść kontrolowanego, gdyż rozwiązanie to sprawia, że ostateczne wyniki pomiarów, będące podstawą między innymi do określenia wysokości kar, są niższe od wskazań pomiaru wag. Sąd przyjął, że powyższe, mimo iż stanowi z punktu widzenia zasady legalizmu naruszenie wyniku ważenia kontrolowanego pojazdu poprzez jego zaniżenie, to jednak nie miało istotnego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej ppsa). A. J. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt lit. c/ ppsa, polegające na: bezpodstawnym pominięciu dowodu przedstawionego w toku postępowania administracyjnego przez stronę skarżącą, tj. fotografii stanowiska ważenia pojazdu, a w efekcie, błędnym przyjęciu, iż strefa ważenia pojazdu była należycie przygotowana. 2. art. 3 § 1 ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa polegające na braku odniesienia się przez Sąd w treści uzasadnienia skarżonego wyroku do zarzutów skargi dotyczących: braku wyjaśnienia przez organy, jaki podtyp wagi był użyty w toku czynności ważenia pojazdu, tj. czy był to podtyp STAHL czy też ALU, albowiem w świetle instrukcji wag SAW10A/II typy te mogą różnić się parametrami technicznymi, co mogło mieć wpływ na wynik pomiarów, b) braku poinformowania kierowcy kontrolowanego pojazdu na temat podtypu użytej wagi, co uniemożliwiło lub co najmniej utrudniło mu wniesienie stosownych zastrzeżeń do protokołu, c) braku ustalenia typu nawierzchni, na której posadowiono wagi użyte do pomiarów. Z ostrożności, na wypadek gdyby Sąd uznał, iż postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 74 ust 1 ustawy o transporcie drogowym, polegające na jego błędnej wykładni, tj. niezasadnym przyjęciu, iż protokół z czynności kontrolnych stanowi dokument urzędowy, podczas gdy jest to czynność dotycząca okoliczności prawotwórczych podejmowana w toku postępowania, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ppsa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami i granicami zaskarżenia. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. NSA nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Wskazany środek prawny został oparty na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a także, jedynie "z ostrożności procesowej", zarzucie naruszenia prawa materialnego. Analiza tych zarzutów i ich uzasadnienie w pierwszym rzędzie sprowadzają się do oceny wagi i znaczenia ustaleń faktycznych dokonanych w toku kontroli, znajdujących oparcie w dowodzie, w postaci protokołu z kontroli. Sporządzenie takiego dokumentu znajduje umocowanie w art. 74 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zobowiązuje on inspektora przeprowadzającego kontrolę do sporządzenia protokołu z dokonanych czynności. Podpisuje go inspektor i kontrolowany, który ma prawo wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli. Kopię protokołu doręcza się kontrolowanemu (art. 74 ust. 3 utd). Protokół z kontroli ma wysoki walor dowodowy, w szczególności w związku z tym, iż jego treść (art. 75 utd) wykorzystywana jest do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania, zaś same ustalenia z protokołu z kontroli drogowej wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego, pod względem stanu faktycznego i prawnego. (v. wyrok NSA z 28 kwietnia 2008 r., II GSK 50/08; wyrok NSA z 9 marca 2011 r., II GSK 256/10; wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II GSK 378/09; wyrok NSA z 15 czerwca 2012 r., II GSK 687/11; v. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Protokół jest w zasadzie jedynym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, zatem nie może zawierać żadnych wątpliwości, co do okoliczności sprawy. Ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 kpa. Protokół z kontroli drogowej korzysta, jako dokument urzędowy z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzony jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który - tak jak w sprawie - podpisał go bez zastrzeżeń, nie korzystając z możliwości wniesienia uwag, co do treści ustaleń. Odpowiadający wymaganiom art. 68 kpa, sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania, protokół z kontroli drogowej stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Obrazuje stan faktyczny, który mógłby być później trudny do odtworzenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów i twierdzeń strony skarżącej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7, 77 § 1, 80, i 107 § 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt lit. c/ ppsa. Zarzuty te sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości ważenia pojazdu – tak w zakresie związanej z tym procedury, jak i samej czynności. Zarówno użyte do ważenia pojazdu urządzenie pomiarowe, jak i protokół kontroli nie mogą być skutecznie kwestionowane przez skarżącego, gdyż organ orzekający, a także Sąd pierwszej instancji w sposób szczegółowy ustosunkowały się do podnoszonych zarzutów. Sąd słusznie zaakcentował, że pojazd został zważony przy pomocy legalizowanej wagi, na stanowisku zatwierdzonym przez zarządcę drogi po uprzednim dokonaniu pomiarów przez uprawnionego geodetę. Dostępne było świadectwo legalizacji wagi, jak i protokół zatwierdzenia stanowiska ważenia. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 2a ustawy z 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz.U. z 2004 r., Nr 243, poz. 2441) przyrządy pomiarowe wprowadzone do obrotu w państwach członkowskich Unii Europejskiej, zgodnie z dyrektywami Unii Europejskiej, dopuszcza się do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (przepis ten obowiązuje w Polsce od maja 2004 r.). Zatem słusznie Sąd pierwszej instancji wywiódł, że ważne deklaracje zgodności wydane przez Urząd Miar i Kontroli Metrologicznej Badenii Wirtembergii z 21 grudnia 2009 r. nie mogą być kwestionowane. Zatem skoro użyta do ważenia waga posiadała ważne świadectwo legalizacyjne i używana była zgodnie z instrukcją obsługi, to nie ma podstaw do kwestionowania wyników tego ważenia. W tym kontekście chybiony jest także postawiony w skardze kasacyjnej zarzut polegający na naruszeniu art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 ppsa, poprzez brak odniesienia się do wskazanych w tym zarzucie kwestii. Ponieważ jest to zarzut podniesiony w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 ppsa, wskazać należy, że w ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem pierwszej instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Tymczasem ze skargi kasacyjnej wynika, że strona nawet nie usiłowała wskazać, jaki wpływ na rozstrzygnięcie mogły mieć ewentualne uchybienia w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.