I OSK 1637/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 8 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1097/12 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1097/12, oddalił skargę M. M. na postanowienie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia odwołania. Komendant Miejski Policji w Poznaniu, orzeczeniem z dnia [...] września 2012 r., stwierdził winę M. M. w zakresie niedopełnienia obowiązków służbowych oraz odstąpił od jego ukarania. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., odmówił przyjęcia odwołania od orzeczenia z dnia [...] września 2012 r. Stwierdzono, że orzeczenie zostało jako pierwsze doręczone obwinionemu w dniu 1 października 2012 r., w tym dniu rozpoczął swój bieg siedmiodniowy termin do wniesienia odwołania. Nadane w dniu 10 października przez pełnomocnika odwołanie było więc spóźnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi M. M., uznał ją za nieuzasadnioną. Podniesiono, że wniesione w dniu 10 października 2012 r. odwołanie zostało wniesione z naruszeniem terminu, o jakim mowa w art. 135f ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687, ze zm.; dalej: uP). Spornym w przedmiotowej sprawie jest fakt, czy przepisy art. 135f ust. 6 uP nie naruszają konstytucyjnej zasady prawa do obrony (art. 42 ust. 2 Konstytucji) oraz prawa do wniesienia odwołania (art. 78 Konstytucji). Powołane przepisy Konstytucji formułują ogólną zasadę dotyczącą możliwości wniesienia środka odwoławczego zarówno w postępowaniu karnym, jak i administracyjnym. Ustanawiają prawo stron każdego postępowania do uruchomiania procedury weryfikującej prawidłowość wszelkich rozstrzygnięć wydawanych w pierwszej instancji. Naruszenie tych zasad konstytucyjnych ma miejsce w sytuacji, gdy spełnienie wymogów formalnych jest dla strony niezwykle trudne, a przy tym ograniczenia te nie są uzasadnione ważnym interesem publicznym. Stwierdzono, że ustawodawca zdecydował się zmodyfikować ogólne zasady wnoszenia odwołania, określone w przepisach postępowania administracyjnego, wskazując, iż w razie doręczenia obwinionemu i obrońcy w różnych terminach pisma, od którego przysługuje odwołanie lub zażalenie, termin do złożenia odwołania lub zażalenia liczy się od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej. Wskazuje to na konieczność ścisłego współdziałania pomiędzy obwinionym a jego obrońcą. Na organie administracji publicznej spoczywa natomiast obowiązek pouczenia zarówno obwinionego, jak i jego pełnomocnika, co do trybu wniesienia odwołania. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wywiązał się z powyższego obowiązku, pouczając obwinionego oraz jego pełnomocnika o treści art. 135f ust. 6 uP. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, aby konieczność współdziałania obwinionego z obrońcą mogła być postrzegana jako przesłanka uniemożliwiająca wniesienie środka odwoławczego, w szczególności, że profesjonalny pełnomocnik powinien być świadomy konieczności współdziałania ze swoim mocodawcą. Spełnienie wymogu formalnego, jakim jest wniesienie odwołania w terminie liczonym od pierwszego dnia doręczenia orzeczenia dyscyplinarnego, nie może być postrzegane w kategoriach warunku całkowicie zamykającego drogę do wniesienia odwołania. Rozwiązanie to służy przyśpieszeniu postępowania dyscyplinarnego, dopingując strony do szybkiego podejmowania czynności w sprawie. Podkreślono, że instytucja przywrócenia terminu stanowi gwarancję procesową, umożliwiającą zapobieżenie niekorzystnym następstwom braku terminowego podejmowania czynności w sprawie. W sytuacji, gdy z przyczyn nienależnych zarówno od strony, jak i od pełnomocnika niemożliwe byłoby ich współdziałanie, a w konsekwencji niemożliwe byłoby terminowe wniesienie odwołania, istnieje możliwość przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W przedmiotowej sprawie wniosku o przywrócenie terminu nie wniesiono. Skargę kasacyjną wniósł M. M., żądając uchylenia w całości wyroku WSA w Poznaniu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz skierowania przez NSA pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie zgodności art. 135f ust. 6 uP z art. 42 ust. 2, art. 78 Konstytucji. Zarzucono naruszenie: • art. 42 ust. 2 Konstytucji w zw. z art 135f ust. 6 uP, poprzez stwierdzenie, że art 135f ust. 6 uP nie narusza prawa do obrony obwinionego, tj. nie uniemożliwia obrońcy obwinionego faktycznej obrony jego interesów. Postępowanie dyscyplinarne, określone w ustawie o Policji, jest postępowaniem quasi - karnym, do którego stosuje się odpowiednio przepisy procedury karnej. Tym samym zasada prawa do obrony powinna mieć takie same zastosowanie dla obwinionego w postępowaniu dyscyplinarnym, jak dla oskarżonego w postępowaniu karnym. Przepis art. 135f ust. 6 uP, który stał się podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, ogranicza (a nawet pozbawia) prawo obwinionego do obrony. Sąd I instancji powinien więc stwierdzić niekonstytucyjność przepisu oraz podjąć się rozpatrywania merytorycznie sprawy; • art. 78 Konstytucji w zw. z art. 135f ust. 6 uP, poprzez stwierdzenie, że art. 135f ust. 6 uP nie narusza prawa strony do zaskarżania orzeczeń. Zróżnicowanie terminów dla złożenie środka odwoławczego dla strony i jej pełnomocnika jest niekonstytucyjne oraz w znacznym stopniu ogranicza prawo do zaskarżania decyzji. Zaskarżenie wydanych w toku postępowania dyscyplinarnego orzeczeń, pomimo że jest to postępowanie quasi – karne, odbywa się na zasadach postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. W skardze kasacyjnej podważono konstytucyjności art. 135f ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687, ze zm.; dalej: uP), który określa zasady doręczenia pism procesowych obwinionemu i jego pełnomocnikowi w trakcie postępowanie dyscyplinarnego. Zgodnie z powołanym art. 135f ust. 6 uP pisma procesowe doręcza się zarówno obwinionemu, jak i jego obrońcy. W razie doręczenia obwinionemu i obrońcy w różnych terminach pisma, od którego przysługuje odwołanie lub zażalenie, termin do złożenia odwołania lub zażalenia liczy się od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej. Stanowisko skarżącego, że takie rozwiązanie jest sprzeczne z prawem do obrony w postępowaniu karnym (art. 42 ust. 2 Konstytucji) oraz prawem do zaskarżania orzeczeń (art. 78 Konstytucji) należy uznać za całkowicie błędne. Wskazać należy, że odpowiedzialność dyscyplinarna nie może być zrównywana z odpowiedzialnością karną. W wyroku z dnia 8 grudnia 1997 r., sygn. akt K 41/97 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że celem odpowiedzialności dyscyplinarnej jest zabezpieczenie prawidłowości wykonywania zadań przez osoby wykonujące specjalne, ważne z punktu widzenia Państwa lub obywateli, zawody lub funkcje. Dotyczy to szczególnie funkcjonariuszy służb mundurowych. W wyrokach z dnia 27 lutego 2001 r., sygn. akt K 22/00 oraz z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt K 35/06 Trybunał podkreślił natomiast, że odpowiedzialność dyscyplinarna związana jest z czynami, które godzą w reguły wykształcone w ramach konkretnego zawodu. W szczególności są to zawinione naruszenia powagi i godności urzędu, rażąca obraza przepisów prawa, podejmowanie czynności z nieuzasadnioną zwłoką, wydatkowanie środków na działalność niezgodnie z ich przeznaczeniem, czy też naruszenie zasad etyki zawodowej. Realizacja odpowiedzialności dyscyplinarnej ma ogromne znaczenie w przeciwdziałaniu takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić daną grupę zawodową wiarygodności w opinii społecznej. Podkreślić należy, że charakter odpowiedzialności dyscyplinarnej powoduje, iż niezwykle ważne jest szybkie ustalenie odpowiedzialności funkcjonariusza oraz wymierzenia mu stosownej kary. Sprzeczna z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą praworządności byłaby sytuacja, w której funkcjonariusz na skutek przedłużenia postępowania uniknąłby odpowiedzialności służbowej. Przypomnieć bowiem należy, że art. 135 ust. 3-4 uP przewiduje bardzo krótkie okresy przedawnienia ścigania i karalności czynu ściganego w postępowaniu dyscyplinarnym. Duże znaczenia mają więc przepisy o charakterze porządkującym, które umożliwiają sprawne prowadzenie postępowania dyscyplinarnego. Taki charakter na przepis art. 135f ust. 6 uP określający zasady liczenia terminu w sytuacji, gdy pismo procesowe doręczone jest obwinionemu oraz jego pełnomocnikowi. Przepis ten wzmacnia pozycję obwinionego, który jest bezpośrednio informowany o wydanych w jego sprawie rozstrzygnięciach, a więc poszerzony jest zakres jawności wewnętrznej postępowania dyscyplinarnego. Przepisom art. 135f ust. 6 uP odpowiada § 49 uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 10 października 1998 r. Zbiór Zasad Etyki Adwokackiej i Godności Zawodu (Kodeks Etyki Adwokackiej), który nakazuje ścisłą współpracę pomiędzy adwokatem a klientem. Na pełnomocniku obwinionego spoczywa zatem obowiązek stałego kontaktu z reprezentowanym i informowania się wzajemnie o przebiegu postępowania. Błędy w tym zakresie nie mogą być przerzucane na organy prowadzące postępowania dyscyplinarne. Wniosek skarżącego o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności art. 135f ust. 6 uP z art. 42 ust. 2, art. 78 Konstytucji nie znajduje uzasadnienia. Przepisy art. 42 ust. 2 Konstytucji określają prawo do obrony w sensie materialnym, czyli możliwość korzystania z wszelkich środków nakierowanych na obronę, dopuszczalnych prawnie w postępowaniu karnym oraz w sensie formalnym, czyli prawo do posiadania i korzystania z pomocy obrońcy. Przepisy art. 78 Konstytucji stanowią natomiast ustrojową gwarancję stron postępowania sądowego do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Podkreślić trzeba, że art. 135f ust. 6 uP nie narusza żadnej z tych zasad, z których wynika ogólna zasada dotycząca możliwości wniesienia środka odwoławczego. Ustanawiają one prawo stron postępowania do zainicjowania procedury weryfikującej prawidłowość rozstrzygnięć organu pierwszej instancji (wyrok TK z dnia 24 stycznia 2001 r., sygn. akt SK 30/99). W tym zakresie przepisy prawa krajowego pozostają komplementarne wobec przepisów prawa europejskiego. Istotą tych regulacji jest zapewnienie możliwości wniesienia efektywnego środka odwoławczego od orzeczenia wydanego w pierwszej instancji (wyrok TK z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99). Wskazać należy, że art. 135f ust. 6 uP nie stanowi przeszkody do skutecznego wniesienia odwołania. Z postanowień powołanego przepisu wynika powinność współdziałania obwinionego i obrońcy w razie doręczenia każdemu z nich pisma w odmiennych terminach. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, aby konieczność współdziałania obwinionego i obrońcy stanowiła przeszkodę do wniesienia środka odwoławczego. Na organie administracji publicznej spoczywa jednak obowiązek pouczenia obu tych podmiotów odnośnie trybu wniesienia odwołania. W przedmiotowej sprawie organ I instancji uczynił zadość tej powinności. Należy przy tym uwzględnić – jak uczynił to Sąd I instancji – że pełnomocnikiem (obrońcą) w postępowaniu dyscyplinarnym może być policjant, adwokat lub radca prawny, a więc osoby posiadające wysoką świadomość prawną. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.