II SA/Łd 1101/12

Dnia 5 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska ( spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 roku sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. LS Decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), art. 54 ust. 1, ust. 2, ust. 2a, art. 59 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., powoływana także jako ustawa), utrzymało w mocy decyzję z dnia [...], nr [...], o skierowaniu R. O. do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku. W toku postępowania ustalono, iż w dniu 19 lipca 2012r. organ I instancji, na podstawie art. 104 oraz art. 17 ust. 1 pkt 16 w związku z art. 54 ust. 1 i 2; art. 56 pkt 1; art. 59 ust. 1-3; art. 102 ust. 1; art. 106 ust. 1, 4-6; art. 107; art. 109; art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, a także § 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. Nr 217, poz. 1837), skierował R. O. do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku. Organ I instancji wyjaśnił, iż z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że skarżący nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu z uwagi na wiek, choroby i niepełnosprawność, a co za tym idzie wymaga stałej całodobowej opieki. Organ I instancji zaznaczył również, iż zgodnie z treścią art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej decyzję o umieszczeniu w DPS wydaje starosta powiatu prowadzącego DPS, a w razie niemożliwości umieszczenia w DPS z powodu braku miejsc, powiadamia osobę zainteresowaną o wpisaniu na listę oczekujących oraz o przewidywanym terminie oczekiwania na umieszczenie w DPS. W związku z powyższym powiadomieniem z dnia 19 lipca 2012r. poinformowano skarżącego, że z uwagi na dużą liczbę osób zainteresowanych oraz brak wolnych miejsc w domach pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku w Ł. skarżący został wpisany na listę osób oczekujących. Skarżący został również poinformowany, iż zostanie umieszczony w jednej ze znajdujących się w Ł. placówek: 1. Dom Pomocy Społecznej przy ul. A; 2. Dom Pomocy Społecznej przy ul. B; 3. Dom Pomocy Społecznej przy ul. C; 4. Dom Pomocy Społecznej przy ul. D. Równocześnie poinformowano skarżącego, iż średni czas oczekiwania na miejsce we wskazanych typach domów wynosi 2 lata, a co za tym idzie termin wydania decyzji o umieszczeniu w DPS został wyznaczony na 2014 rok, niemniej jednak może on ulec zmianie. Pismem z dnia 14 sierpnia 2012r., zaadresowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., R. O. wniósł o niezwłoczne umieszczenie w DPS przy ul. D. Ponadto przedstawił okoliczności trudnej sytuacji życiowej zaznaczając równocześnie, iż DPS przy ul. D graniczy z rezerwatem przyrody A. Z rezerwatem graniczy park im. A, który jest dla niego ośrodkiem rehabilitacyjnym. Neurolog zalecił mu dużo chodzić, dlatego spaceruje codziennie 4-5 godzin i uprawia terapię drzewną, co uśmierza ból. Rehabilitacja parkowa daje mu nadzieję powrotu do zdrowia. Poza tym DPS ma dogodne połączenie z miastem. Po rozpatrzeniu ww. pisma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało je za odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] a następnie wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący spełnia przesłanki konieczne do skierowania go do DPS odpowiedniego typu i do takiego domu został skierowany. Następnie Kolegium zaznaczyło, że problematykę związaną z umieszczeniem w DPS normują przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. 2012r., poz. 964). Z treści obowiązujących przepisów prawa wynika, że pobyt mieszkańca w DPS poprzedza wydanie kilku decyzji administracyjnych. Pierwszą jest decyzja o skierowaniu do DPS, wydawana przez organ gminy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej. Decyzję o umieszczeniu w DPS wydaje organ gminy prowadzącej dom lub starosta powiatu prowadzącego placówkę (a w przypadku regionalnych DPS decyzję o umieszczeniu wydaje marszałek województwa). Nadto, organ gminy właściwej w dniu kierowania do DPS wydaje również decyzję ustalającą opłatę za pobyt w DPS. Zatem pierwszym etapem jest decyzja o skierowaniu do DPS, która jest wydawana na wniosek złożony wraz załącznikami. Decyzja o skierowaniu do placówki jest decyzją w sprawie przyznania świadczenia niepieniężnego w postaci pobytu i usług w domu pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. o) ustawy), zatem jej wydanie musi być poprzedzone wywiadem środowiskowym (art. 106 ust. 4 ustawy). Dane zgromadzone w wywiadzie posłużą również do wydania rozstrzygnięcia w sprawie odpłatności za pobyt w placówce. Decyzja w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej powinna przede wszystkim rozstrzygać o przyznaniu lub nieprzyznaniu świadczenia określonego w art. 36 pkt 2 lit. o) ustawy oraz o typie placówki, w której adresat decyzji powinien zostać umieszczony. Natomiast wskazanie konkretnego DPS oraz określenie warunków pobytu powinno nastąpić w decyzji o umieszczeniu w placówce. Dyrektor domu zawiadamia na piśmie osobę zainteresowaną o terminie przyjęcia do domu. W razie niemożności umieszczenia w domu pomocy społecznej z powodu braku wolnych miejsc osobę zainteresowaną wpisuje się na listę oczekujących oraz powiadamia się ją o przewidywanym terminie oczekiwania na umieszczenie w placówce. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Z odwołania wynika natomiast, że skarżący chciałby natychmiastowego umieszczenia w konkretnym wybranym przez niego DPS, jednakże mając powyższe na uwadze inną sprawą jest decyzja o umieszczeniu w DPS, która może być dopiero następstwem decyzji o skierowaniu do DPS. Z treści odwołania wynikają bezsprzecznie argumenty, które należy wziąć pod uwagę, przy wydawaniu decyzji o umieszczeniu skarżącego w DPS. W związku z tym organ odwoławczy zasugerował, że prawidłowym byłoby wystąpienie skarżącego do organu I instancji z wnioskiem o wydanie decyzji o umieszczeniu w DPS w trybie natychmiastowym. Zgodnie bowiem z § 9 wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012r. w sprawie domów pomocy społecznej w nagłych wypadkach, wynikających ze zdarzeń losowych, skierowanie i umieszczenie w domu może nastąpić poza kolejnością oraz bez przedłożenia dokumentów, o których mowa w § 8 ust. 1 i 2. Dokumenty te powinny zostać skompletowane przez ośrodek pomocy społecznej, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 1, w terminie trzech miesięcy od dnia przyjęcia tej osoby do domu". Złożenie oficjalnego wniosku do organu I instancji na wskazanej podstawie spowoduje, że będzie on zobligowany do przeprowadzenia postępowania, które będzie miało na celu wyjaśnienie, czy strona faktycznie spełnia warunki określone treścią tego przepisu. Kolegium zwróciło również uwagę na treść art. 2 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym jego działania powinny mieć na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nadto należy pamiętać o tym, iż pomoc społeczna powinna wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Tym samym więc organ powinien rozważyć sytuację skarżącego w kontekście wskazanych przepisów. Organ II instancji wskazał również, iż że w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości fakt, że w przypadku, gdy zostanie ustalone, że osoba skierowana do DPS nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji i brak całodobowej opieki, której się domaga zagraża jej życiu, na właściwym organie administracji ciąży obowiązek przyjęcia do DPS bez okresu wyczekiwania. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego złożył R. O., który powołał się na okoliczności i argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie organy administracji błędnie zastosowały przepisy postępowania, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie bowiem do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei art. 63 § 2 K.p.a. stanowi, iż podanie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 K.p.a. Natomiast gdy organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie (art. 65 § 1 K.p.a.). Dotyczy to również postępowania odwoławczego, bowiem zgodnie z art. 140 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wskazać zatem należy, iż o treści żądania strony nie przesądzają takie elementy jak nazwa pisma, jego forma, czy wskazanie organu administracji. To właśnie na organie administracji spoczywa obowiązek obiektywnej weryfikacji podstaw i celu składanych przez stronę pism w toku postępowania. Oznacza to, że żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma, bowiem o charakterze pisma decyduje wyłączne jego treść. Natomiast rozpoznanie pisma strony wyłącznie w oparciu o jego nazwę, czy formę bez względu na jego treść prowadzi do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w 7 K.p.a., a także określonej w art. 8 K.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również wynikający z 9 K.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na jej prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Ponadto sam fakt wskazania w piśmie określonego organu administracji nie musi oznaczać, że to właśnie ten organ jest właściwy do rozpatrzenia żądania strony. Pamiętać bowiem należy, że organy administracji mają obowiązek z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej – art. 19 K.p.a. Z podobną sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż kluczową kwestią jest wyjaśnienie, co w istocie stanowiło przedmiot rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze – czy faktycznie było to odwołanie od decyzji organu I instancji o skierowaniu do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku (którego to skierowania skarżący nie kwestionował), czy też był to wniosek o niezwłoczne umieszczenie skarżącego we wskazanym przez niego domu pomocy społecznej. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Organ właściwy w sprawie do wydania skierowania do domu pomocy społecznej, stosownie do art. 14 ustawy w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., obowiązany jest przy tym wyjaśnić stronie zasady korzystania z prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej, wynikające z art. 54 ustawy. Wskazanie natomiast konkretnej placówki, w której umieszczona zostanie strona dokonuje się dopiero na etapie umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzący dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej (art. 59 ust. 2 zd. 1). Postępowanie w tym przedmiocie winno przy tym być, co do zasady, wszczęte niezwłocznie po ustatecznieniu się decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Jednakże w razie niemożności umieszczenia strony w domu pomocy społecznej z powodu braku wolnych miejsc, stosownie do art. 59 ust. 3 ustawy, powiadamia się osobę o wpisaniu na listę oczekujących oraz o przewidywanym terminie oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Jak wynika z pisma skarżącego z dnia 14 sierpnia 2012r. skarżący nie kwestionuje samej decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku (o którą to decyzję wnioskował). Z pisma tego nie wynika nawet, że jest to odwołanie. Natomiast w nagłówku pisma skarżący wyraźnie wskazuje, że opierając się o wydaną w dniu [...] decyzję organu I instancji "uprzejmie prosi o niezwłoczne umieszczenie go w DPS przy ulicy D w Ł.". Z tego zdaje się wynikać raczej, że złożenie przez skarżącego przedmiotowego wniosku spowodowała doręczona mu informacja o wpisaniu skarżącego na listę osób oczekujących na umieszczenie w jednym ze wskazanych domów pomocy społecznej na terenie miasta Ł. oraz o około dwuletnim okresie oczekiwania na umieszczenie. Skoro zatem informacja, o której mowa w art. 59 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie stanowi elementu decyzji o skierowaniu do DPS, a co za tym idzie nie jest rozstrzygnięciem, podlegającym zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji to oznaczałoby, że organ odwoławczy nie był uprawniony do potraktowania pisma skarżącego z dnia 14 sierpnia 2012r. jako odwołania i to niezależnie od tego, że skarżący zaadresował swój wniosek właśnie do Kolegium. Kwestię tę jednak organ winien wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości. Jak słusznie natomiast Kolegium wskazało w uzasadnieniu swej decyzji, z treści pisma z dnia 14 sierpnia 2012r., które organ II instancji potraktował jak odwołanie, wynikają bezsprzecznie argumenty, które należy wziąć pod uwagę przy wydawaniu decyzji umieszczeniu strony w domu pomocy społecznej. Organ odwoławczy wskazał również, że prawidłowym byłoby wystąpienie skarżącego do organu I instancji z wnioskiem o wydanie decyzji o umieszczeniu w DPS w trybie natychmiastowym. Zgodnie bowiem z § 9 rozporządzenia Ministra Pracy Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. 2012r., poz. 964) w nagłych wypadkach, wynikających ze zdarzeń losowych, skierowanie i umieszczenie w domu może nastąpić poza kolejnością. Złożenie oficjalnego wniosku do organu I instancji na wskazanej podstawie spowoduje, że będzie on zobligowany do przeprowadzenia postępowania, które będzie miało na celu wyjaśnienie, czy strona faktycznie spełnia warunki określone treścią tego przepisu. Ustalenie natomiast, że osoba skierowana do DPS nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji i brak całodobowej opieki - której się domaga - zagraża jej życiu oznacza, że na właściwym organie administracji ciąży obowiązek przyjęcia do DPS bez okresu wyczekiwania. Skoro zatem Kolegium samo zauważyło, że decyzja organu I instancji jest zgodna z żądaniem skarżącego, natomiast treść jego pisma z dnia 14 sierpnia 2012r. zawiera elementy wniosku o niezwłoczne umieszczenie skarżącego we wskazanym przez niego domu pomocy społecznej, winno zatem rozważyć ( po ewentualnym wyjaśnieniu wątpliwości co do woli strony), przekazanie tego pisma zgodnie z właściwością do organu I instancji z zaleceniem dokonania analizy, czy ów wniosek jest zasadny w oparciu o ww. przepisy wskazanego rozporządzenia. Innymi słowy, organ odwoławczy powinien tę kluczową kwestię wyjaśnić i dopiero wówczas, stosownie do ustaleń, rozpatrywać odwołanie lub potraktować ww. pismo nie jako odwołanie od decyzji organu I instancji, lecz jako wniosek o niezwłoczne umieszczenie skarżącego we wskazanym przez niego domu pomocy społecznej i nadać temu wnioskowi stosowny bieg. Nie ma przy tym znaczenia, co zaznaczono już wyżej, że skarżący zaadresował swoje pismo/ wniosek z dnia 14 sierpnia 2012r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Prowadząc ponownie postępowanie organ winien w sposób prawidłowy zakwalifikować pismo skarżącego z dnia 14 sierpnia 2012r. a następnie nadać mu odpowiedni bieg, zgodnie z zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na okoliczności sprawy, za niecelowe uznano rozstrzyganie o niewykonywaniu decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku w myśl art. 152 P.p.s.a. a.bł.