II SA/Rz 961/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Maria Piórkowska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 961/12 Uzasadnienie Przedmiotem skargi J. G. – zastępowanej przez pełnomocnika adwokata P. O. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego w wysokości do 300 tys. zł na pokrycie kosztów odbudowy budynku mieszkalnego położonego w F. ul. [...], który uległ uszkodzeniu w czasie powodzi w miesiącu maj/czerwiec 2010 r. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) oraz art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – zwana dalej "ustawą".). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że J. G. w dniu [...] lutego 2012 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w G. wniosek o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w wysokości 300 000 zł na odbudowę budynku mieszkalnego położonego w F. przy ul. [...]. Do wniosku dołączyła ekspertyzę konstrukcyjno-budowlaną sporządzona w grudniu 2011 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] grudnia 2011 r. ([....]) nakazującą J. G. rozbiórkę ww. budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G. odmówił J. G. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na odbudowę domu mieszkalnego. Na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] uchyliło ww. decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] odmówił przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów odbudowy budynku mieszkalnego położonego w F. ul. [...], który uległ uszkodzeniu w czasie powodzi w miesiącu maj/czerwiec 2010r. Organ I instancji w uzasadnieniu opisał przebieg prowadzonego postępowania i wskazał, że środki finansowe na wypłatę zasiłków celowych na odbudowę budynków mieszkalnych uszkodzonych w wyniku powodzi w 2010 r. pochodzą z dotacji państwa a zasady ich przyznawania zostały określone w wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 2010 r. Zgodnie z nimi o udzielenie zasiłku na odtworzenie budynku mieszkalnego w wysokości do 300 tys. zł może wystąpić właściciel budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego; osoba, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, którego przedmiotem jest lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny; osoba, której przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego. Organ podał, że katalog osób uprawnionych jest zamknięty. Najemca budynku/lokalu mieszkalnego nie może otrzymać zasiłku na odtworzenie obiektu w wysokości do 300 tys. zł. W okolicznościach sprawy z takim wnioskiem wystąpiła J. G., która jest najemcą budynku, nie posiada żadnego tytułu prawnego do zajmowanej nieruchomości, zatem nie ma prawa do uzyskania zasiłku na jego odtworzenie. Organ zaznaczył, że osobie będącej najemcą budynku mieszkalnego może zostać udzielona pomoc do wysokości 100 tys. zł pod warunkiem uzyskania zgody właściciela na przeprowadzenie remontu lub odbudowy budynku. Wnioskodawczyni z takiej możliwości skorzystała i uzyskała pomoc w wysokości 84 350,00 zł (decyzja z dnia [...] września 2010 r., zmieniona decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...]) i może ubiegać się o jej zwiększenie. Organ zaznaczył także, że wnioskodawczyni dysponuje również kwotą w wysokości 73 257,53 zł, otrzymaną z tytułu ubezpieczenia. Końcowo organ I instancji wskazując na art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 3 ustawy wskazał, że świadczenia pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowawczego i nie stanowią rekompensaty. Mają charakter subsydiarny. Odwołanie od tej decyzji złożyła J. G. i wniosła o jej zmianę poprzez przyznanie zasiłku celowego w kwocie do 300 000 zł, według kosztorysu sporządzonego w dniu [...] czerwca 2012 r., na pokrycie kosztów rozbiórki i odbudowy domu mieszkalnego położonego w miejscowości F., ul. [...], ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 2 i art. 87 Konstytucji poprzez pozbawienie jej prawa do należnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów rozbiórki i odbudowy budynku mieszkalnego, który uległ zniszczeniu w czasie powodzi w 2010 r., a decyzją PINB nakazano jego rozbiórkę. Zwróciła uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, bowiem wytyczne Ministra czy Wojewody nie są powszechnie obowiązującym źródłem prawa. Jej zdaniem organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji była właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym – działki nr 343, objętej Kw nr [...], czego dowodem jest umowa darowizny zawarta w formie aktu notarialnego w dniu [...] czerwca 2012 r., sporządzonego w Kancelarii Notarialnej Notariusz H. C. Odwołująca wskazała na nieprawadziwość twierdzenia jakoby miała otrzymać z tytułu ubezpieczenia kwotę 73 257,53 zł, bowiem na kwotę tą składa się 20 000 zł, które otrzymała z tytułu odszkodowania za szkodę w mieniu ruchomym. J. G. podkreśliła, że otrzymaną pomoc finansową w wysokości 84 350 zł przeznaczyła w całości na remont budynku. Aktualnie z uwagi na skalę zniszczeń oraz zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, budynek należy rozebrać (decyzja PINB). Podkreśliła, że nie jest w stanie finansowo podołać zaistniałej sytuacji. Odwołująca zarzuciła nadto rażące naruszenie art. 40 ust. 2 i 3, art., 101, art. 106 ust. 1 i 4, art. 110 ust. 7 ustawy poprzez uznanie, że nie należy jej się zasiłek celowy. Podkreśliła, że termin rozbiórki wyznaczony decyzją PINB minął, a ona wraz z umierającą matką nadal mieszka w tym budynku, który to zagraża ich życiu i zdrowiu. Podkreśliła, że z pobieranego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką w kwocie 520 zł nie jest w stanie dokonać rozbiórki i wybudować nowy dom. J. G. zarzuciła również naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 40 ust. 2 i 3 ustawy. Zgodnie z tymi przepisami zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. SKO podało, że bezsporne w sprawie jest, że budynek mieszkalny usytuowany przy ul. [...] w miejscowości F. uległ zniszczeniu w czasie powodzi. W tym czasie zamieszkiwała w nim J. G., natomiast właścicielem budynku byli M. S. i T. S., którzy aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2012 r. darowali J. G. ww. nieruchomość. Kolegium zwróciło uwagę, że J. G. jako najemca otrzymała zasiłek celowy na remont budynku w wysokości 84 350 zł (który został rozliczony w dniu [...] września 2011 r.). Natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. PINB nakazał rozbiórkę ww. budynku. Jednocześnie organ dodał, że budynek mieszkalny był ubezpieczony. Kolegium zwróciło uwagę, że w opracowanej opinii biegły wycenił wysokość zniszczeń na kwotę 203 622,00 zł., a stan budynku określił jako średni, zaznaczył, że po remoncie na ścianach wewnętrznych brak jest widocznych uszkodzeń. W ocenie Kolegium organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i nie naruszył prawa. Powołując się na art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4 ustawy podało, że podstawę prawną decyzji stanowi art. 40 ustawy, nie zaś jak twierdzi odwołująca, wytyczne MSWiA, będące jedynie proponowaną interpretacją tego przepisu. Skoro jednak organ I instancji otrzymał środki na pomoc ofiarom powodzi ze wskazaniem konkretnych kwot zasiłków wraz z ich przeznaczeniem to winien się tymi wytycznymi kierować. Kolegium podkreśliło, że w okolicznościach sprawy istotnym jest ustalenie, że w chwili powodzi (tj. zaistnienia zdarzenia i wystąpienia o pomoc w związku z tym zdarzeniem) J. G. była najemcą budynku. Właścicielem stała się dopiero [...] czerwca 2012 r., kiedy przyjęła darowiznę domu, w stanie jakim wskazywały wszystkie opinie biegłych, przeprowadzone w toku postępowania. Zdaniem organu trudno jest przyjąć, że odwołująca poniosła szkodę taką jak właściciele domów dotkniętych powodzią. J. G. właścicielem stała się dopiero w dniu [...] czerwca 2012 r., zatem wiedziała jaki dom i w jakim stanie go nabywa, a dodatkowo powiększyła swój majątek nieodpłatnie, w drodze darowizny. Kolegium zwróciło uwagę, że dom został wyremontowany, a poza przyznaną pomocą J. G. uzyskała również sumę 73 257,53 zł tytułu jego ubezpieczenia. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. G. – zastępowana przez pełnomocnika adwokata P. O. i wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez SKO, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 156 k.p.a. Skarżąca zawnioskowała również o dopuszczenie dowodu z wszelkich dokumentów dołączonych przez nią. Strona skarżąca podtrzymała w całości zarzuty i twierdzenia zawarte w odwołaniu a dotyczące naruszenia art. 2 i art. 87 Konstytucji, art. 40 ust. 2 i 3, art. 101, art. 106 ust. 1 i 4, art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. Wskazała, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów podniesionych przez nią w odwołaniu. Podała, że wbrew twierdzeniom Kolegium, nie przysługiwało jej prawo najmu. Na jej rzecz ustanowione zostało ograniczone prawo rzeczowe tj. dożywotnia i niepodzielna służebność osobista, polegająca na prawie korzystania z dwóch pokoi od strony wschodniej i zachodniej, wspólnej kuchni, łazienki w budynku mieszkalnym. Podkreśliła, że organ dokonał nie swobodnej lecz dowolnej oceny dowodów, co skutkowało wydaniem rażąco błędnej decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy w dniu 9 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącej – adwokat P. O. oświadczył, że aktem notarialnym z listopada 2009 r. na rzecz skarżącej zostało ustanowione ograniczone prawo rzeczowe do budynku objętego postępowaniem. Była to służebność osobista. WSA w Rzeszowie zobowiązał pełnomocnika skrzącej do przedłożenia ww. dokumentu. W zakreślonym terminie pełnomocnik skarżącej nadesłał umowę darowizny sporządzoną w Kancelarii Notarialnej Notariusz H. C. w formie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2009 r., Rep [...]. Z aktu tego wynika, że J. G. darowała swojej córce M. S. zabudowana nieruchomość oznaczoną działką nr 343 położoną w obr. F., gm, G. Obdarowana natomiast ustanowiła nieodpłatnie i dożywotnio na rzecz swojej matki ograniczone prawo rzeczowe tj. służebność osobistą polegającą na korzystaniu przez J. G. z dwóch pokoi od strony wschodniej i zachodniej, wspólnej kuchni, łazienki w budynku mieszkalnym. W piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2013r. pełnomocnik skarżącej raz jeszcze podkreślił, że prawo J. G. do dysponowania nieruchomością w czasie powodzi wynikało z prawa rzeczowego. Twierdzenia organu, że skarżąca była najemcą budynku mieszkalnego są niezrozumiałe i nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U., Nr 153, poz. 1269 ze zm./, sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygniecie. Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja ,będąca przedmiotem kontroli Sądu, wydana została na podstawie art. 2 ust. 1 , art. 3 ust. 1 i 3 , art. 39, art. 40 ust. 2 i 3 , art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4 oraz art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca o pomocy społecznej /Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm./. Z przywołanego wyżej przepisu art. 2 ust. 1 ustawy wynika, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei przepis art. 3 ust 1 tej ustawy stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, zaś rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy /art. 3 ust. 3/. Z wyżej przytoczonego zestawienia zadań i celów opieki społecznej wynika, jak to słusznie podniósł orzekający w sprawie organ, że pomoc udzielana w oparciu o przepisy tej ustawy nie ma charakteru odszkodowawczego. Mając na uwadze powyższe uwagi wskazać należy, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia [...] lutego 2012 r. o przyznanie jej zasiłku celowego w kwocie 300 000 zł na odbudowę budynku mieszkalnego zniszczonego wskutek powodzi. Prawidłowo więc organ prowadził postępowanie w oparciu o treść art. 39 ustawy, a po ustaleniu przekroczenia kryterium dochodowego przez skarżącą – w oparciu o treść art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Z przepisów tych wynika, że zasiłek celowy może być przyznany, niezależnie od kryterium dochodowego, osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Takie sformułowanie tych przepisów oznacza więc, że decyzja wydana w przedmiocie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a więc to organ, po zebraniu pełnego materiału dowodowego i ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa , podejmuje decyzję w tym zakresie, mając na uwadze również dysponowanie środkami publicznymi. Sposób dysponowania tymi środkami pochodzącymi z budżetu Państwa wskazał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia [...] września 2010 r. przyjmując, że pomoc, o jaką ubiega się skarżąca, przysługuje właścicielom budynków mieszkalnych, lokali mieszkalnych czy też osobom, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego. W tym stanie sprawy, w ocenie organu, skarżącej, która nie dysponuje żadnym z tych praw, zasiłek w kwocie 300 000 zł nie może zostać przyznany. Skarżąca, nie będąc bowiem właścicielem budynku, który uległ zalaniu nie poniosła z tego tytułu szkody tym bardziej, że na mocy decyzji z dnia [...] września 2009 r., zmienionej decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. , przyznana została jej pomoc w wysokości 84 350 zł, które to środki wykorzystała na remont tego domu. Nie bez znaczenia dla prawidłowej interpretacji i zastosowania art. 40 ustawy w świetle przywołanych zasad przyznawania pomocy społecznej jest to, że skarżąca otrzymała również środki z tytułu ubezpieczenia i niespornym jest w sprawie, że budynek ten w wyniku powodzi został zalany. Wbrew zarzutom skargi orzekające w sprawie organa wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły art. 2 i art. 87 Konstytucji RP, gdyż z żadnych źródeł prawa wymienionych tym ostatnim przepisem nie wynika obowiązek wypłacenia skarżącej żądanej kwoty, a wprost przeciwnie wypłata zasiłku celowego w tym przypadku pozostawiona jest swobodnej ocenie organów w oparciu o dokonane ustalenia faktyczne. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skarżącej w przedmiocie naruszenia przez orzekające organa przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8, art. 104, art. 107 k.p.a., gdyż materiał dowodowy zebrany w sprawie jest wystarczający do podjęcia decyzji w trybie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, a sposobu na czym polegałyby te uchybienia skarżąca nie wskazała. Gołosłowny, w ocenie Sądu jest zarzut wydania zaskarżonej decyzji obarczonej nieważnością określoną art. 156 k.p.a., gdyż wady skutkującej nieważność zaskarżonej decyzji skarżąca nie wskazała, a za taką wadę nie można uznać innego rozstrzygnięcia niż oczekiwała tego sama skarżąca. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 244 w zw. z art. 296 i nast. k.c. podnieść należy, że orzekające w sprawie organa nie naruszyły tych przepisów z uwagi na to, że ich w postępowaniu administracyjnym nie stosowały. Marginesowo jedynie wskazać należy, że służebność osobista, wynikająca z przedstawionego aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2009 r. /Nr Rep. [...]/ polegająca na prawie korzystania przez skarżącą z dwóch pokoi, wspólnej kuchni i łazienki w budynku mieszkalnym wiąże się jedynie w uprawnieniem do władania rzeczą w tym zakresie i jakkolwiek służebność osobista, tak jak podnosi to skarżąca, jest ograniczonym prawem rzeczowym, to jest to prawo na rzeczy cudzej i nie rodzi żadnych praw właścicielskich do tej rzeczy. Oznacza to, że służebność osobista do korzystania z pomieszczeń budynku, jako nierodząca uprawnień właścicielskich do tego budynku nie może być podstawą do wypłacenia zasiłku celowego w kwocie do 300 000 zł przewidzianego w ramach pomocy Państwa właścicielom budynków mieszkalnych poszkodowanych w wyniku klęski żywiołowej. W tym stanie rzeczy, jakkolwiek niefortunnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze określiło status skarżącej jako najemcy to jednak uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Zarówno bowiem najemcy, jak i korzystającemu ze służebności osobistej w postaci posiadania lokalu mieszkalnego, a więc nie dysponujących nieruchomością z tytułu własności, zasiłek celowy na odtworzenie budynku bądź lokalu mieszkalnego, którego byli właścicielami, w kwocie do 300 000 zł nie może zostać wypłacony. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na jej wynik Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ orzekł jak w sentencji.