I OSK 1395/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Józefów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2476/12 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miasta Józefów na rzecz Z. K. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2476/12, po rozpoznaniu skargi Z. K., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta Otwocki decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz Z. K. w wysokości 8 581 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa działki ew. nr 25/1 z obrębu 94 w Józefowie o pow. 27 m2 przejętej na realizację drogi gminnej i zobowiązał do jego wypłaty Gminę Józefów. Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. C., który ustalając wartość przyjął do porównania nieruchomości niezabudowane o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe ekstensywne, tj. takie jak gruntów przyległych do przedmiotu wyceny. Biegły odrzucił transakcje nieruchomościami drogowymi, jako niespełniające kryterium określonego w art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", co wyjaśnił w piśmie z 2 marca 2012 r. Gmina Józefów wniosła odwołanie od tej decyzji zarzucając niezasadne uznanie za wiarygodną opinii sporządzonej przez biegłego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] października 2012 r. nr [...], uchylił w całości powołaną decyzję Starosty Otwockiego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej "rozporządzenie"), jednoznacznie wskazuje, że określenie wartości rynkowej, poprzez przyjęcie przeznaczenia nieruchomości wśród gruntów przyległych jest możliwe dopiero po stwierdzeniu niemożności uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Natomiast rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny, czy ceny transakcji uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Organ I instancji nie wyjaśnił powyższej kwestii, czym w konsekwencji naruszył art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegający na uznaniu za wiarygodny sporządzony w sprawie operat szacunkowy. Zdaniem Wojewody konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z. K. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie prawa materialnego: – art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie hierarchiczności § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wbrew treści art. 151 ust. 1 u.g.n.; – naruszenie art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na nakazaniu ustalenia wartości rynkowej szacowanej nieruchomości przy uwzględnieniu cen nieruchomości drogowych, pomimo że transakcje te nie spełniają wymagań cen transakcyjnych przewidzianych w art. 151 ust. 1 u.g.n.; – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. poprzez błędną oceną operatu szacunkowego oraz art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę ustalenia odszkodowania stanowił przepis art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. Stosownie do treści art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Odszkodowanie winno odpowiadać – co do zasady – wartości rynkowej nieruchomości, czyli przewidywanej cenie, która jest możliwa do uzyskania na rynku. Podstawą do określenia tej wartości są ceny transakcyjne z umów, które były zawierane przy spełnieniu następujących warunków: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Zgodnie z art. 135 ust. 1 u.g.n., jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Określając wartość odtworzeniową nieruchomości, odrębnie szacuje się wartość gruntu oraz odrębnie wartość części składowych, szacując ich koszt odtworzenia z uwzględnieniem stopnia zużycia. Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne opisane zostały natomiast w § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, znowelizowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985). W myśl § 36 ust. 1 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji (o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o ustaleniu lokalizacji autostrady, o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej), ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie takich nieruchomości uwzględnia zatem w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Natomiast zgodnie z § 36 ust. 4 tego rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1–3 stosuje się odpowiednio. Sąd podkreślił, że roszczenie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ma charakter cywilnoprawny, jak każde roszczenie odszkodowawcze, a jest jedynie ustalane w drodze aktu administracyjnego. Forma aktu administracyjnego nie może jednak przesądzać o publicznoprawnym charakterze tego roszczenia. Założenie, że roszczenie odszkodowawcze ma charakter cywilnoprawny, implikuje konieczność ustalenia odszkodowania w granicach wartości szkody. Przy tym wysokość tej szkody może być normatywnie ograniczona np. poprzez wyłączenie odszkodowania za utracone pożytki. Jednakże słuszne odszkodowanie ma być rekompensatą umożliwiającą osobie pozbawionej prawa do jego "odtworzenia". Możliwość przywrócenia materialnego statusu sprzed wywłaszczenia jest fundamentem słusznego odszkodowania, na co zwracał kilkakrotnie uwagę Europejski Trybunał Praw Człowieka (m.in. sprawa EFSTATHIOU AND MICHAILIDIS & Co. MOTEL AMERIKA v. GRECJI 55794/00). Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Początkowo Trybunał prezentował stanowisko, że słuszne odszkodowanie winno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Oznacza to, że powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił lub ujmując szerzej, takie które pozwoli wywłaszczonemu odtworzyć jego sytuację majątkową jaką miał przed wywłaszczeniem (por. orzeczenia: z 8 maja 1990 r. sygn. akt K 1/90, OTK 1990, poz. 2; z 19 czerwca 1990 r. sygn. akt K 2/90, OTK 1990, poz. 3 i powołane tam orzeczenia sprzed 1989 r.). W późniejszych orzeczeniach Trybunał zaprezentował stanowisko bardziej umiarkowane, zgodnie z którym odszkodowanie powinno być tylko w sposób racjonalny "związane" z wartością wywłaszczonej nieruchomości, co nie oznacza, że w każdym wypadku musi ono dokładnie odpowiadać tej wartości (por. wyrok z 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02). Natomiast sam mechanizm ustalania odszkodowania za wywłaszczane drogi zawarty w § 36 ust. 1 i 4 powołanego rozporządzenia (w wersji obowiązującej do dnia 26 sierpnia 2011 r.) Trybunał uznał za zgodny z Konstytucją RP w wyroku z 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że "w sytuacji, gdy wraz z wywłaszczeniem zmienia się przeznaczenie nieruchomości, poświęcone są dwa ustępy art. 134 u.g.n. Według ust. 3 »jeśli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości« (a zatem albo wartość pozostaje bez zmian, albo ulega obniżeniu), wartość tę określa się według »aktualnego sposobu jej użytkowania«. Przepis ten zapobiega zubożeniu właściciela, które nastąpiłoby, gdyby określić wartość z uwzględnieniem nowego przeznaczenia nieruchomości. Wyraża zatem tę samą myśl, która leży u podstaw regulacji zawartej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), a mianowicie nakazuje zawrzeć w odszkodowaniu rentę planistyczną. Natomiast art. 134 ust. 4 u.g.n. odnosi się do sytuacji, gdy cel wywłaszczenia wpływa na zwiększenie wartości nieruchomości. W takim wypadku jako podstawę określenia wysokości odszkodowania przyjmuje się ten alternatywny sposób użytkowania, co jest oczywiście korzystne dla właściciela". Sąd pierwszej instancji ocenił to stanowisko, jako nieprawidłowe i podkreślił, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Sąd nie jest związany uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdził zgodność przepisu prawnego aktu normatywnego z ustawą. Zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Przy tym przepisy te nie mówią o przeznaczeniu ustalanym w decyzji o wywłaszczeniu lecz o przeznaczeniu ustalonym uprzednio przed wywłaszczeniem. Wobec tego należy przyjąć, iż ustalając wartość rynkową nieruchomości właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości. Wywłaszczany nie może bowiem ponosić negatywnych skutków, poprzez obniżenie wysokości odszkodowania, z tego powodu, iż jego nieruchomość została przeznaczona na cel publiczny. Przepis art. 134 ust. 3 u.g.n. nawet w pierwotnej wersji ustawy mówił o tym, że "Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości". Przepis ten nie może być absolutnie odczytywany jako regulujący sytuację, gdy wraz z wywłaszczeniem zmienia się przeznaczenie nieruchomości. Wręcz przeciwnie, przewiduje on ogólną zasadę dotyczącą ustalania wysokości odszkodowania. Przeznaczenie prywatnej nieruchomości na cel publiczny oznacza w istocie konieczność jej nabycia przez podmiot, który będzie realizował ten cel. Przy tym cena nieruchomości nie zmienia się z uwagi na to, czy jest nabywana przymusowo, czy też w drodze umowy cywilnoprawnej. Trudno racjonalnie uzasadnić obniżenie odszkodowania tym, że nieruchomości drogowe (w szczególności zaś działki zajęte pod drogi) mają niższe ceny, aniżeli nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu np. mieszkaniowe, czy usługowe. Odwołując się do innego przykładu można wskazać, że przeznaczenie nieruchomości mieszkaniowej pod sztuczny zbiornik wodny nie daje prawa do obniżenia odszkodowania z tego powodu, że przeznaczenie nieruchomości na ten cel obniżyło jej wartość. Regulację powyższą można określić jako zasadę korzyści, której celem jest ustalenie odszkodowania w wysokości odpowiadającej najkorzystniejszej dla wywłaszczanego wartości. Konieczne jest jeszcze ustalenie relacji pomiędzy art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., a art. 36 ust. 1–3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – instytucja renty planistycznej. W szczególności nie można mówić w ogóle, że w polskim prawie proces uzyskania odszkodowania jest dwuetapowy, tj. obejmujący w pierwszym etapie obniżenie wartości nieruchomości z tytułu wprowadzenia do planu inwestycji celu publicznego, a w drugim odszkodowanie za klasyczne wywłaszczenie. Po pierwsze art. 36 ust. 1 ustawy planistycznej, zdaniem Sądu, nie ma charakteru wywłaszczeniowego (tak też Sąd Najwyższy w wyroku z 5 lipca 2012 r. sygn. akt IV CSK 619/11). Po drugie, przepis ten daje stronie jedynie subsydiarnie prawo, a nie obowiązek dochodzenia odszkodowania za rzeczywistą szkodę albo wykupu nieruchomości, z której właściciel albo użytkownik wieczysty nie może korzystać wskutek wprowadzenia określonych norm planistycznych. Zrealizowanie tych roszczeń np. otrzymanie od gminy odszkodowania za rzeczywistą szkodę odpowiadająca zmniejszeniu wartości nieruchomości miałoby ewentualny wpływ na uwzględnienie tej sumy przy ustalaniu odszkodowania. Przy tym wskazać należy na brak spójności normatywnej pomiędzy art. 36 ust 1–2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a art. 134–135 u.g.n. W oparciu o art. 36 ust. 1 do 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina nabywa nieruchomości wg wartości ustalonej na podstawie przeznaczenia (sposobu korzystania) obowiązującego przed wejściem w życie nowego planu. Tym samym trudno byłoby takie transakcje, kiedy gmina nabywa nieruchomość z uwagi na jej przeznaczenie w planie na cel publiczny uznać za transakcje nieruchomością drogową, która miałaby następnie stanowić punkt odniesienia dla ustalania cen nieruchomości wg. alternatywnego sposobu korzystania, tj. w tym przypadku drogowego na podstawie art. 134 ust. 4 u.g.n. W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko przyjęte przez Wojewodę Mazowieckiego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stoi w oczywistej sprzeczności z powyższą zasadą korzyści wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Nie można uznać, iż w stosunku do każdej nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne prawidłowe jest uwzględnienie w pierwszej kolejności cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne zawarte w § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. nie może wyłączyć obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Przepisy te zawarte są bowiem w akcie wyższego rzędu – ustawie. Uznanie, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia zawiera normę pozostającą w sprzeczności z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., wyłączającą przepisy ustawy, oznaczałoby, iż rozporządzenie w tej części narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie, będąc aktem wykonawczym do ustawy, nie może bowiem pozostawać w sprzeczności przede wszystkim z ustawą, na podstawie której zostało wydane. W tej sytuacji zdaniem Sądu przyjąć należy, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa. Interpretacja § 36 ust. 4 rozporządzenia przez pryzmat zasady korzyści znajduje dodatkowo potwierdzenie w stanowisku Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawartym w "Informacji o sposobie wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych" z dnia 7 grudnia 2011 r. (dostępna na stronie internetowej tego Ministerstwa), w której stwierdzono, że przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. W przypadku wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych, co do zasady, badanie polegać będzie na dokonaniu porównania poziomu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, których przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości wywłaszczanej, z poziomem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Od wyniku tego badania zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem ww. zwiększenia (zasada korzyści). Informacja na temat procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny, tj. przeprowadzonego badania, powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego. Sąd w niniejszym składzie w całości to stanowisko akceptuje, jako służące realizacji zasady słusznego odszkodowania. W świetle zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., brak jest więc podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie biegły nie dokonał takiej analizy, konieczne jest zwrócenie się przez Wojewodę Mazowieckiego do biegłego o uzupełnienie opinii o wskazanie, które ceny są korzystniejsze. Niedopuszczalne natomiast było odrzucenie a priori cen nieruchomości nabywanych pod drogi. Nie można transakcji drogowych odrzucić jako niespełniających warunków transakcji rynkowych. Niemniej jednak kwestia ta nie uzasadniała w świetle art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. automatycznego uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jeżeli biegły uzupełniłby opinię o porównanie cen nieruchomości o aktualnym sposobie użytkowania z cenami nieruchomości nabywanych pod drogi i okazałoby się, że ceny stanowiące podstawę określenia wartości w operacie z 23 listopada 2011 r. są prawidłowe to, po ewentualnym potwierdzeniu aktualności operatu, brak byłoby przeszkód do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Z uwagi na naruszenie art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz 138 § 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Gmina Miasta Józefów w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w związku z art. 134 ust. 3 i 4 i art. 154 i 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 ze zm.) polegającą na uznaniu jakoby odpowiednie zastosowanie przepisów § 36 ust. 4 dotyczyło jedynie takich sytuacji ustalenia wartości rynkowej gruntów, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa, a przeto błędne pominięcie dyspozycji § 36 ust. 4, iż wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, w tym gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne oraz gruntów zajętych pod drogi publiczne, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa nakazują ustalenie wartości rynkowej nieruchomości w oparciu o jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, co oznacza konieczność uwzględnienia faktycznego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości i przeznaczenia pod drogę i wycenę w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, co miało wpływ na dokonaną wycenę nieruchomości w związku z nieuwzględnieniem i nieprzeanalizowaniem transakcji drogowych na badanym rynku lokalnym; Sąd błędnie uznał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego RP wyrażone w wyroku z 16 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt K 4/10 za nieprawidłowe oraz uznał, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny i szacowania jest sprzeczny z przepisem art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., podczas gdy przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia jest przepisem obowiązującym i nie został uchylony, a zatem Sąd, organ oraz rzeczoznawca majątkowy mają obowiązek go stosować; 2) przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a i art. 134 p.p.s.a w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek błędnej oceny podstawowego dowodu jakim jest operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, w sytuacji, gdy w treści operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy błędnie odrzucił transakcje nieruchomościami drogowymi jako niespełniające kryterium wartości rynkowej, a w związku z czym wartość przedmiotowej nieruchomości biegły ustalił w oparciu o ceny transakcji gruntów niezabudowanych o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe ekstensywne, co miało wpływ na dokonaną wycenę nieruchomości w związku z nieuwzględnieniem i nieprzeanalizowaniem transakcji drogowych na badanym rynku lokalnym, co w konsekwencji skutkuje błędnym uznaniem prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego; należy dodać, że uzupełnienie operatu jedynie we wskazanym zakresie, może mieć wpływ na jego wnioski końcowe i ustaloną wartość, a postępowanie administracyjne w tym zakresie nie będzie miało zachowanej dwuinstancyjności o której mowa w art. 15 k.p.a. 3) przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo wskazania i niewyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, braku wpływu na prawidłowość ustalonego odszkodowania, odrzucenia przez rzeczoznawcę majątkowego cen transakcji uzyskiwanych ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne jako nie spełniających kryterium definicji "wartości rynkowej", gdy transakcje tego typu odpowiadają wymogom art. 151 ust. 1 u.g.n. i nie zostały wyłączone z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży tego rodzaju gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Jako niezasadny należało uznać zarzut dotyczący błędnej wykładni przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w związku z art. 134 ust. 3 i 4, art. 154 oraz art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przed przedstawieniem argumentacji w zakresie materialnoprawnym zaznaczyć należy, że ocena wymienionego zarzutu dokonana została z pominięciem wywodu zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jako nieadekwatnego do stanu niniejszej sprawy. O ile można przyjąć, że sformułowana podstawa kasacyjna w petitum skargi nawiązuje do przepisu § 36 cyt. rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 sierpnia 2011 r., to rozważania zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oparte zostały w całości na treści przepisu § 36 według stanu istniejącego przed nowelizacją dokonaną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985), a więc tego, który w sprawie nie miał zastosowania. W rezultacie należało przyjąć, że stanowisko skarżącej Gminy co do wykładni przepisów objętych zarzutem sprowadza się do wypowiedzi, że: "(...) obowiązujące przepisy prawa nakazują ustalenie wartości rynkowej nieruchomości w oparciu o jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, co oznacza konieczność uwzględnienie faktycznego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości i przeznaczenia pod drogę i wycenę w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych". Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu, należy stwierdzić, że nie uwzględnia on całości unormowań ustanowionych wymienionymi przepisami. Tymczasem Sąd Wojewódzki interpretując przepis § 36 rozporządzenia trafnie wskazał na regulację wynikającą z przepisów art. 130 ust. 2, art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 135 ust. 1 i art. 154 zaznaczając, że kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie miał przepis art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., określający zasady ustalania słusznego odszkodowania. Zgodnie z art. 134, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnego z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki interpretując art. 134 ust. 3 i 4 w kontekście pozostałych analizowanych przepisów – przyjął prawidłowo, że ustalając wartość rynkową nieruchomości właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia, jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości. Wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. regulację określaną jako zasadę korzyści, trafnie Sąd Wojewódzki odniósł do przepisu § 36 rozporządzenia, podnosząc, że szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami ustawy. W konsekwencji zasadnie w zaskarżonym wyroku zakwestionowano stanowisko organu odwoławczego, według którego w przypadku każdej nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną uwzględnia się w pierwszej kolejności ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Uzupełniająco zaznaczyć należy, że przy szacowaniu nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe rzeczoznawca dokonujący wyceny stosuje unormowanie § 36 rozporządzenia z jednoczesnym uwzględnieniem art. 134 u.g.n. Niewątpliwie z przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia wnika, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości zasadą jest przyjmowanie stanu nieruchomości i jej przeznaczenia bez uwzględnienia ustaleń zawartych w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej (§ 36 ust. 5). Innymi słowy decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej np. decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Natomiast w przypadku gdy wywłaszczona nieruchomość już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej uzyskała przeznaczenie drogowe, to wówczas zastosowanie znajduje dyspozycja z § 38 ust. 4 rozporządzenia. Z powyższego wynika, że przy dokonywaniu wyceny należy w pierwszej kolejności ustalić stan nieruchomości, a w szczególności jej przeznaczenie na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, a następnie bierze się pod uwagę przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. Jak wyżej zostało powiedziane, przy wycenie nieruchomości na podstawie § 36 rozporządzenia należy jednocześnie uwzględnić tzw. zasadę korzyści, przewidzianą w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. W odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia podkreślić trzeba, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Dlatego słusznie organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że biegły sporządzający operat powinien przedstawić rynek transakcji drogowych oraz szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być odrzucone. Generalne zaś stwierdzenie, że transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi są nierynkowe nie uzasadnia ich odrzucenia. Konieczna jest bowiem m.in. analiza przez rzeczoznawcę tych okoliczności, które warunkują ceny transakcyjne uwzględniane przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, zgodnie z założeniami określonymi w art. 151 u.g.n. Nie można pomijać tego, że w myśl wymienionego przepisu, wartość rynkową szacowanej nieruchomości ustala się na podstawie cen transakcyjnych, ale tylko takich, które spełniają warunki wymienione w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Biegły powinien uzasadnić dokonany wybór podejścia, przez wskazanie konkretnych danych istotnych w tym zakresie. Wobec powyższego zgodzić się należało z argumentacją Sądu Wojewódzkiego, że konieczność uzupełnienia operatu szacunkowego nie uzasadniała uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Nie ma bowiem przeszkód, aby organ odwoławczy przeprowadził dowody uzupełniające, przy uwzględnieniu oceny prawnej i wytycznych zawartych w zaskarżonym wyroku. Wbrew zarzutom zawartym w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki miał podstawy – w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. – do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zasadniczo uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom tego przepisu, aczkolwiek częściowo rozważania w nim zawarte budzą zastrzeżenia. Mianowicie Sąd Wojewódzki, czyniąc ogólne uwagi dotyczące roszczeń odszkodowawczych związanych z wywłaszczeniem nieruchomości błędnie wskazał, że cywilnoprawny charakter tych roszczeń implikuje konieczność ustalania odszkodowania w granicach wartości szkody. Tymczasem zgodnie z art. 128 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tego prawa. Natomiast w myśl art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Jednoznaczna treść przywołanych przepisów wskazuje, że zasadą jest to, że odszkodowanie ma odpowiadać wartości odebranych praw. Jeżeli przedmiotem tych praw jest nieruchomość, to wartość praw do niej przysługujących jest determinowana wyłącznie wartością nieruchomości. Jak wskazuje się w piśmiennictwie unormowanie zawarte w przepisach art. 128 i art. 134 ust. 1 stanowi realizację konstytucyjnej zasady dopuszczalności wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem – art. 21 ust. 2 in fine Konstytucji RP. Przyjmuje się również, że jeżeli ustawodawca odstępuje od zasady odszkodowania w wysokości wartości rynkowej nieruchomości, to znajduje to wyraz w konkretnym przepisie (por. T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, LexisNexis Warszawa 2010, s. 230–231; J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 833–839, 882–883; M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Wydawca TNOiK, Toruń 2005, s. 271–272). Zauważyć ponadto trzeba, że wymóg słusznego odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności lub innego prawa rzeczowego stał się przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W orzecznictwie tym utożsamia się terminologiczne pojęcie słusznego odszkodowania z odszkodowaniem sprawiedliwym, rozumianym jednocześnie jako odszkodowanie ekwiwalentne (wyrok z 8 maja 1990 r., K 1/90). Przykładowo w wyroku z 19 marca 1990 r., K 2/90 Trybunał przyjął, że "odszkodowanie stanowić powinno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości". Z kolei w wyroku z 29 września 2003 r., K 20/02 Trybunał stwierdził, iż: "(...) nawet całkowite odjęcie własności nie zawsze musi (wedle Konstytucji) wiązać się z całkowitym pokrycie szkody. W tym bowiem zakresie rekompensata musi odpowiadać kryterium »słuszności«, co nie oznacza, że musi być ona »pełna«. Konstytucji znane jest bowiem różnicowanie zakresu skutków odszkodowawczych – co do zasady, na co wskazuje istnienie art. 21 ust. 2 (...). Tym niemniej sama idea niepełnego odszkodowania nie jest Konstytucji obca. Nie można zatem twierdzić, iż sam fakt braku pełności odszkodowania jako taki jest niekonstytucyjny". W wyroku z 20 lipca 2004 r., SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny rozwinął wykładnię pojęcia słusznego odszkodowania poprzez stwierdzenie, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie" oraz że prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego wynika, że – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. W tym miejscu warto również odwołać się do wyroku TK z 16 października 2012 r. K 4/10 w uzasadnieniu którego wskazano, że w świetle postanowień Konstytucji pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Z tego punktu widzenia odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie "słuszne". Podniesiono ponadto, że przedstawiciele doktryny – niezależnie od charakteru prawnego przypisywanego rekompensacie za wywłaszczenie – dostrzegają i akceptują różnicę między odszkodowaniem "pełnym", czy też odpowiadającym przyjętej w Kodeksie cywilnym zasadzie pełnego odszkodowania, a odszkodowaniem "słusznym" w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Zdaniem Trybunału zastosowanie pojęcia "słusznego odszkodowania" pozostawia ustawodawcy, wprowadzającemu regulację szczególną dotyczącą wywłaszczenia na określony cel publiczny, pewną swobodę kształtowania reguł, według których ma być określana wysokość należnej wywłaszczonemu rekompensaty. W ocenie Trybunału, odwołanie się do wartości rynkowej nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi właściwą podstawę dla określenia odszkodowania "słusznego" w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Jednocześnie zastrzeżono, że w standardzie konstytucyjnym mogą zmieścić się także przepisy nie gwarantujące odszkodowania ekwiwalentnego. Racjonalność ustawodawcy w dążeniu do realizacji doniosłego celu publicznego może wręcz dyktować ograniczenie odszkodowań w stosunku do ustalonych na podstawie zasad ogólnych. W konsekwencji, zdaniem Trybunału, nie można wykluczyć pozytywnej oceny konstytucyjnoprawnej przepisów, które ograniczałyby zakres odszkodowania w stosunku do wartości rynkowej wywłaszczanego prawa, w sytuacji gdy tylko dzięki temu ograniczeniu możliwe było urzeczywistnienie celu publicznego. W kontekście przytoczonych uwag na akceptację zasługuje wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, który dokonując wykładni przepisu § 36 rozporządzenia kierował się konstytucyjnym standardem słusznego odszkodowania, nawiązując jednocześnie do stosownych unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym zasady, według której odszkodowanie powinno odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości. Wbrew zarzutowi sformułowanemu w petitum skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie uznał stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w cyt. wyroku (K 4/10) za nieprawidłowe oraz nie stwierdził, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia jest sprzeczny z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Po pierwsze, Sąd Wojewódzki nie zgodził się tylko z częścią uzasadnienia zawartego w powołanym wyroku. Po drugie, argumentacja Sądu w tym zakresie nie miała bezpośredniego związku ze stanem rozpoznawanej sprawy, bowiem wyrok TK z 16 października 2012 r. dotyczył § 36 ust. 1 i 4 rozporządzania w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r., podczas gdy kontrolowana decyzja oparta została na przepisach cyt. rozporządzenia w brzmieniu znowelizowanym, obowiązującym od 26 sierpnia 2011 r. Po trzecie, odnosząc się do relacji przepisów rozporządzenia i ustawy, Sąd zaznaczył, że: "uznanie, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia zawiera normę pozostającą w sprzeczności z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., wyłączającą przepisy ustawy, oznaczałoby, iż rozporządzenie w tej części narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP". Właśnie po to, aby do takiej sprzeczności nie doszło Sąd wskazał, że szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne nie mogą wyłączyć obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania podjęto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.