I OSK 1655/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Warszawskiego Zachodniego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2547/12 w sprawie ze skargi Powiatu Warszawskiego Zachodniego na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2547/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu Warszawskiego Zachodniego na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Mazowiecki stwierdził niedopuszczalność odwołania Zarządu Powiatu Warszawskiego Zachodniego od decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] ustalającej na rzecz K. i M. małżonków R. odszkodowanie w kwocie 5.976 zł za nieruchomość położoną w gminie [...], oznaczoną jako działka ew. nr [...] o pow. [...]ha z obrębu [...]. Wojewoda wskazał, że powiat, jako jednostka samorządu terytorialnego niewątpliwie posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu, albowiem występuje jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową. Powiat jako osoba prawna wyposażony jest jednak w organy, którymi, stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), powołanej dalej jako "usp", są rada powiatu oraz zarząd powiatu. Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym, zaś zarząd jest organem wykonawczym powiatu, który wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy. Z kolei starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. Starosta wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Z powyższego wynika, że zarówno zarząd powiatu, jak i starosta wykonują zadania przy pomocy pracowników starostwa powiatowego, wobec których przysługuje im uprawnienie do wydawania poleceń służbowych. Wolę powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego wyraża zatem zarówno starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, jak i zarząd powiatu, który odpowiada w szczególności za wykonywanie budżetu powiatu. Skoro zatem zarówno starosta, jak i zarząd powiatu wyrażają wolę powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego, to zdaniem organu, zarząd powiatu nie dysponuje odrębną legitymacją do składania oświadczeń woli w ramach prowadzonych przez starostę postępowań administracyjnych, skoro reprezentuje ten sam podmiot. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że w przypadku gdy organ jednostki samorządu terytorialnego wydaje rozstrzygnięcie w sprawie, w której jednostka ta posiada interes prawny, to wówczas ograniczeniu ulegają uprawnienia tej jednostki samorządu terytorialnego jako strony postępowania. Nie jest bowiem do przyjęcia sytuacja, gdy jedna ze stron postępowania rozstrzyga władczo o prawach i obowiązkach pozostałych stron w formie aktu administracyjnego. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat Warszawski Zachodni reprezentowany przez Zarząd Powiatu, wnosząc o jego uchylenie. Uczestnicy postępowania – K. i M. R. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że w realiach badanej sprawy jej istotą jest rozróżnienie podwójnej roli w jakiej występuje starosta, który w sprawach o ustalenie odszkodowania jest organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, tj. organem reprezentującym interesy Skarbu Państwa, w odróżnieniu od starosty wykonującego zadania własne jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z normą zawartą w art. 12 ust 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.; dalej specustawa) nieruchomość przejęta pod inwestycję drogową staje się z mocy prawa własnością powiatu z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Za utratę własności nieruchomości należy się odszkodowanie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w art. 12 ust. 5 specustawy, zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4a tej ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej u.g.n.) z zastrzeżeniem art. 18. Przepisy rozdziału 5 u.g.n. przewidują, że ustalenie odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi powiatowe albo pod poszerzenie tych dróg dokonuje w postępowaniu administracyjnym właściwy organ administracji publicznej, tj. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 5 u.g.n.). A zatem, w sprawie ma miejsce wyraźny konflikt sfery praw i obowiązków Powiatu ze sferą władczych uprawnień przynależnych Staroście Powiatu. Starosta wydając decyzję jako organ pierwszej instancji, nie działał w imieniu Powiatu w charakterze jego organu, lecz wykonywał niezależną od Powiatu kompetencję organu administracji państwowej. Mimo to nie można zapominać, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej u.s.p.) starosta wchodzi w skład kolegialnego organu, jakim jest zarząd powiatu. Co więcej, ustrojowa pozycja starosty uprawnia go do podejmowania wszelkich czynności mających na celu sprawne wykonywanie zadań i kompetencji należących do właściwości zarządu, jako organu wykonawczego powiatu (art. 34 ust. 1 u.s.p.). Jednocześnie starosta powiatowy w myśl art. 8 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 26 ust. 2 u.s.p. jako przewodniczący zarządu powiatu jest organem samorządu powiatowego. Przy czym zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n. w związku z art. 26 ust. 1 u.s.p. do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Zatem w zakresie w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania organu administracji publicznej, ani on, ani żadna z jego jednostek organizacyjnych nie ma uprawnienia do reprezentowania interesu jednostki samorządu terytorialnego, rozumianego jako interes prawny. Fakt ten nie powinien również budzić wątpliwości Zarządu Powiatu Warszawskiego Zachodniego. Organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania administracyjnego, bowiem zgodnie z regułą "Ne quis iudex in propria causa" role strony i sędziego w konkretnym postępowaniu są niepołączalne (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1311/11). Taka pozycja organu, jako dysponenta władztwa publicznego zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Wykluczona jest zatem możliwość równoczesnego występowania w interesie strony zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji oraz w roli organu orzeczniczego, który na mocy art. 7 Konstytucji RP z 1997 r. oraz art. 6 kpa ma obowiązek działać na podstawie prawa, a więc i zachować bezstronność w załatwianiu spraw administracyjnych. Organ administracyjny podejmując bowiem akt jurysdykcji, jest iudex in causa sua, co w połączeniu z władztwem, jakim dysponuje powoduje szereg konsekwencji dla jurysdykcji administracyjnej. Rysuje się tutaj zatem dwoistość roli organu prowadzącego jurysdykcję administracyjną, co nasuwa wniosek, że unormowanie powierzania ważnego problemu powierzania kompetencji jest niespójne, wręcz niestaranne. Z tych też powodów Zarząd Powiatu, na którego czele stoi starosta nie mógł skutecznie wnieść odwołania od decyzji wydanej przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Nie mógł również w trakcie postępowania składać wniosków dowodowych w postępowaniu ani wnosić o jego zawieszenie. Reasumując, skoro starosta wydał decyzję w sprawie, to zarząd powiatu na czele z tym starostą nie może zasadnie wywodzić, iż posiada on legitymację procesową do kwestionowania decyzji wydanej przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Sąd podkreślił, że w takich przypadkach ustawodawca wyposażył właściwe organy w stosowne instrumenty, którymi powinny się one posłużyć dostrzegając ryzyko wystąpienia konfliktu interesów. Konkretnie - w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność powiatu, starosta powiatu reprezentujący go oraz także jako urzędnik powiatu, nie ma możliwości upoważnienia do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Jak z powyższego wynika w wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączenia ról procesowych: organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Wymaga to pogodzenia określonych wartości nie powodując przy tym pozbawienia państwa działającego przez organy państwowe możliwości wykonywania zadań publicznych. Wykonywanie kompetencji w zakresie administracji publicznej nie stanowi bowiem wyłącznie przyznania korzyści wspólnotom samorządowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sprawie o ustalenie odszkodowania organ administracji publicznej wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej właściwy do wydania w tym przedmiocie decyzji nie posiada legitymacji procesowej do późniejszego kwestionowania tej decyzji jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Organ ten nie posiada bowiem własnego, wywodzonego z przepisów prawa materialnego, bezpośredniego interesu prawnego, lecz jest przedstawicielem państwa, wykonującym jego zadania i korzystającym z władztwa określane mianem "imperium". Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza zatem możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji. Skoro w sprawie niniejszej starosta tego powiatu wydał decyzję I instancyjną, na mocy której powiat jest obowiązany do zapłaty ustalonego odszkodowania, to żaden z jego reprezentantów nie może skutecznie wnieść odwołania działając za Powiat. Zmiany proceduralne pozostają bowiem bez wpływu na matarialnoprawne zagadnienie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, w tym reprezentacji Powiatu, w zakresie realizacji tego obowiązku. Nie może zatem mieć miejsca taka sytuacja, gdy Starosta powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej najpierw wydał decyzję, a następnie zarząd powiatu (na czele którego stoi starosta jako przewodniczący) złożył od niej odwołanie wywodząc, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego. Wywłaszczenie stanowi realizacje celów publicznych, a nie element obrotu prywatnoprawnego nieruchomościami. Skarb Państwa w postępowaniu administracyjnym działając poprzez starostów odejmuje własność jako Państwo, dla realizacji celów przed nim postawionych, przy czym czyni to za słusznym odszkodowaniem. Co za tym idzie w kwestii ustalenia słusznego odszkodowania nie ma miejsca na interes prawny jednostki samorządu terytorialnego. Mamy tu do czynienia bowiem z celem publicznym, a więc podyktowanym interesem publicznym. Czym innym jest bowiem interes prawny danej osoby, a czym innym interes publiczny. Wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi natomiast nałożone na dany podmiot zadanie, którego nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego w uzyskaniu korzystnego dla reprezentowanego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat Warszawski Zachodni. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: 1) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 28 k.p.a. oraz 29 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, Nr 102, poz. 651) w zw. art. 45 ust 1 oraz art. 165 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483), a także w zw. z art. 2 ust. 1, ust 2 i ust 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 roku poz. 595) poprzez uznanie, że Powiatowi Warszawskiemu Zachodniemu nie przysługuje legitymacja do zaskarżenia decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiatowy, mimo iż Powiat Warszawski Zachodni, jest osobą prawną zobowiązaną na podstawie przepisu prawda materialnego do wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość, - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 134 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie Wojewody Mazowieckiego stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, w sytuacji gdy Wojewoda powinien przyjąć odwołanie do rozpoznania i dopiero w dalszej kolejności - w przypadku uznania, że postępowanie nie dotyczy sfery obowiązków i uprawnień Powiatu - wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze, 2) przepisów prawa materialnego, tj.: art. 8 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 roku poz. 595) poprzez błędną wykładnię, tj. utożsamienie starosty sprawującego funkcję organu administracji publicznej z ustrojowym organem samorządu powiatowego, podczas gdy jest on jedynie przewodniczącym organu wykonawczego powiatu - zarządu powiatu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w niniejszej sprawie zachodziła tożsamość pomiędzy organem prowadzącym postępowanie administracyjne a stroną postępowania. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Istota sporu sprowadza się do zagadnienia czy Zarządowi Powiatu Warszawskiego Zachodniego przysługuje legitymacja do zaskarżenia decyzji Starosty Zachodniego Warszawskiego ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową, mimo iż Powiat Warszawski Zachodni, jest osobą prawną zobowiązaną do wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość, Pojęcie "interesu prawnego" należy do typowych klauzul generalnych. Opierając się na wykładni systemowej należy przyjąć tezę, zgodnie, z którą pojęcie "interes prawny" użyty w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. Uwaga ta jest o tyle istotna, gdyż kwestię legitymacji skargowej jednostek samorządu terytorialnego pod względem zgodności z art. 165 ust.1 i 2 Konstytucji badał Trybunał Konstytucyjny a swoje stanowisko wyraził w wyroku z dnia 29 października 2009r. sygn. K 32/08 . Mając na uwadze treść uzasadnienia tego wyroku nie można skutecznie postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 28 oraz 29 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. art. 45 ust 1 oraz art. 165 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu odwoławczym a następnie sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego poglądu mogłoby podważyć zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego. Nie można podzielić stanowiska, że organy administracji i Sąd I instancji naruszyły wskazane w zarzucie kasacyjnym przepisy gwarantujące zasadę sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wyrażoną w art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji. Należy zauważyć, że art.165 Konstytucji w ust. 1 stanowi" jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. ( ust.2) Pojęcie ochrony sądowej różni się od pojęcia prawa do sądu. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem umożliwiającym uruchomienie procedury sądowej a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Sądowa ochrona samodzielności zapewnia prawidłowe wykonanie zadań publicznych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat władczych działań innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działanie wobec innych podmiotów. Dotyczy to także sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których ta jednostka jest stroną. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należ zwrócić uwagę na szczególną pozycję starosty, który z jednej strony wydaje decyzje odszkodowawczą za grunty wydzielone pod drogi jako organ administracji rządowej(art. 129 u.g.n) z drugiej zaś zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( Dz.U z 2001r poz. 1592 ze zm.) wchodzi w skład zarządu powiatu, który jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do zapłaty odszkodowania ( art. 132 ust.5 u.g.n.) Podwójna rola starosty sprawia, że zarząd powiatu reprezentowany przez starostę (art. 34 ust 1 tej ustawy) nie może kwestionować decyzji wydanych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Nie można bowiem być w tej samej sprawie organem orzekającym i stroną postępowania administracyjnego zainteresowaną korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem. Z tych względów zarząd powiatu jako organ jednostki samorządu terytorialnego nie posiada legitymacji procesowej do zaskarżania decyzji wydawanych przez starostę tego powiatu jako organ pierwszoinstancyjny. Taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyroku " art. 50 §1 p.p.s.a. jest zgodny z art. 165 Konstytucji również przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadninistracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji. Przechodząc do zarzutu naruszenia - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 134 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie Wojewody Mazowieckiego w sytuacji gdy Wojewoda powinien przyjąć odwołanie do rozpoznania i dopiero w dalszej kolejności - w przypadku uznania, że postępowanie nie dotyczy sfery obowiązków i uprawnień Powiatu - wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze zauważyć należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może okazać się skutecznym tylko w sytuacji gdy naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie uchybienie to nie miało takich konsekwencji z tego względu zarzut ten uznać należy za chybiony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.