I OSK 1466/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia WSA del. Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Józefów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1971/12 w sprawie ze skargi A.L., T.L., D.L. i J.L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A.L., T.L., D.L. i J.L. solidarnie na rzecz Gminy Miasta Józefów kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1971/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A.L., T.L., D.L. i J.L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Starosta Powiatu Otwockiego ustalił odszkodowanie w wysokości 71.241 zł za grunt oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr 1 o pow. 147 m² w obrębie 41, zajęty pod część drogi publicznej (gminnej) - ul. B. w Józefowie uregulowany obecnie w KW [...], zobowiązując do jego wypłaty na rzecz: J.A.L. za udział 4/8 części nieruchomości, J.A. i D.W.L. za udział 2/8 części nieruchomości, T.J.L. za udział 1/8 części nieruchomości oraz A.K.L. za udział 1/8 części nieruchomości – Gminę Miasto Józefów w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), a decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] września 2011 r., sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego K.C. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Miasta Józefowa. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdził, że sprawa odszkodowania za ww. nieruchomość zajętą pod część drogi publicznej (gminnej) - ul. B. w Józefowie nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ przytoczył treść art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną i wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bezspornie, że decyzją Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. stwierdzono nabycie przez Gminę - Miasto Józefów z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod ulicę B. w Józefowie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr 1. Kwestią sporną natomiast jest prawidłowość ustalenia przez orzekający w sprawie organ wysokości należnego odszkodowania za utratę prawa własności. Organ wskazał, że podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998 r. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985). Oceniając sposób sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] września 2011 r. organ wskazał, że w sporządzonym na potrzeby prowadzonego przed Starostą Otwockim postępowania operacie szacunkowym z dnia [...] września 2011 r. określono wartość wycenianej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr 1 , w oparciu o ceny uzyskane na rynku lokalnym obejmującym teren miasta Józefowa, za nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę inną niż zagrodowa, zlokalizowane na terenach z funkcją dominującą budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego (wielo-mieszkaniowego). W uzasadnieniu przyjętej metody rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż transakcje drogowe nie spełniają definicji wartości rynkowej. W ocenie organu odwoławczego takie uzasadnienie przyjętej metody nie może być zaakceptowane. W ten sposób bowiem rzeczoznawca niejako neguje brzmienie § 36 ust. 4 znowelizowanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, który nakazuje szukać w pierwszej kolejności transakcji "drogowych" na badanym rynku lokalnym, a dopiero po stwierdzeniu ich braku dokonać wyceny na podstawie cen gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Zdaniem organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy powinien wyjaśnić wnikliwie, dlaczego uznał za niemożliwe oparcie wyceny o ceny odnotowane na rynku transakcji dotyczących gruntów nabywanych pod drogi, skoro zarówno według brzmienia starego jak i znowelizowanego przepisu § 36 ust. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w pierwszym rzędzie powinna być rozważona możliwość oparcia wyceny na cenach transakcyjnych nieruchomości drogowych. Te okoliczności powodują, że dokonana wycena przez K.C. nie jest wiarygodna i nie może stanowić podstawy do wydania stosownej decyzji. W świetle bowiem art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r., Nr 115 poz. 741 ze zm., dalej jako: "u.g.n.") operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania na okoliczność tego jaką wartość miała nieruchomość, a w razie wątpliwości operat szacunkowy powinien podlegać ocenie, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy dostrzegł nieprawidłowości w kwestionowanym operacie szacunkowym z dnia [...] września 2011 r., dlatego uznał, że organ I instancji naruszył normy prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.). Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że Starosta Otwocki nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna w 1, zajętą pod część drogi publicznej (gminnej) ul. B. w Józefowie, ponieważ oparł zaskarżoną decyzję na operacie szacunkowym z dnia [...] września 2011 r., który w ocenie organu odwoławczego, nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa. Powyższe było powodem wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. celem zlecenia uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowego operatu zgodnie z brzmieniem znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Kwestia ustalenia wysokości odszkodowania za sporną nieruchomość jest bowiem istotą sprawy, a przeprowadzenie ponownego dowodu z wyceny rzeczoznawcy majątkowego ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję złożyli A.L., J.L., D.L. i T.L. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że Wojewoda Mazowiecki wkroczył w uprawnienia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych wynikające z art. 157 u.g.n. i przyznał sobie prawo do oceny dyskwalifikującej operat. Ponadto wskazano, że przyjęty przez rzeczoznawcę sposób wyceny jest w pełni uprawniony na podstawie znowelizowanego § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., zaś odrzucenie sposobu wyceny na podstawie transakcji drogowych zostało wnikliwie i logicznie uzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2013 r. uwzględnił skargę. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które winno być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości według jej stanu z dnia wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną tj. 29 października 1998 r. oraz według aktualnych cen w obrocie nieruchomościami podobnymi. Mające w takim przypadku odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowią natomiast, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2). Opinię taką rzeczoznawca sporządza w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1). Jak natomiast stanowi art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Ponadto, zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe zaś zasady wyceny nieruchomości, w tym przeznaczonych pod drogi publiczne, uregulowane zostały rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sąd zaznaczył, iż rozporządzenie to z dniem 26 sierpnia 2011 r. uległo zmianie w wyniku rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985) ze skutkiem od dnia 26 sierpnia 2011 r. Bezspornym przy tym jest, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie wskazanej nowelizacji, natomiast operat szacunkowy sporządzony już po wejściu w życie nowelizacji. Uwzględniając jednak fakt, że rozporządzenie nowelizujące nie zawiera żadnych przepisów intertemporalnych, prawidłowo przyjął autor operatu szacunkowego, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy zmienione. Sąd I instancji przywołał treść § 36 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną nowelizacją. Sąd wskazał, iż na gruncie tej regulacji w orzecznictwie przyjmowano, że pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (ust. 1). Natomiast ust. 2 reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg - wówczas wyceny należy dokonać w sposób określony w tym przepisie. Sąd I instancji przywołał także znowelizowaną treść § 36 rozporządzenia i wskazał, że bezspornym w sprawie jest, iż przedmiotowa działka nr 1 na dzień 29 października 1998 r. na podstawie Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego miasta Józefowa, zatwierdzonego uchwałą nr 35/VI/89 Miejskiej Rady Narodowej w Józefowie z dnia 29 marca 1989 r. (Dz. U. Woj. Warszawskiego Nr 12. poz. 97) oraz zmian wprowadzonych do wyżej wymienionego planu uchwałą nr 52/II/94 Rady Miejskiej w Józefowie z dnia 28 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 24 poz. 832) leżała na terenie istniejącej drogi publicznej niewydzielonej funkcjonalnie z obszaru oznaczonego symbolem B27MWNR - stanowiącego teren zabudowy mieszkaniowej z dominującą formą zabudowy wielorodzinnej (wielomieszkaniowej). W kwestii ustalenia wysokości odszkodowania organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego dr inż. K.C. z dnia [...] września 2011 r. W operacie tym rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny działek przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej (pkt 10.1 operatu), przy czym do porównania przyjął grunty niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę inną niż zagrodowa, z funkcją dominującą tereny budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego (pkt 8.2 operatu). Taki wybór nieruchomości do porównania rzeczoznawca uzasadnił tym, że szczególny cel, jakim jest przejęcie działki gruntu pod drogę publiczną oraz uwzględniając fakt, że osoba fizyczna nie może nabyć gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną sprawia, że tego typu transakcje nie spełniają definicji wartości rynkowej (str. 14 operatu). W ocenie Sądu I instancji tak sformułowanego stanowiska nie można zaakceptować. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem rzeczoznawcy, że ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie wypełniają przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 u.g.n. Ustawodawca nie wyłączył bowiem z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży tego rodzaju gruntów między osobami fizycznymi (osobami prawnymi) a gminą lub Skarbem Państwa. Tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 u.g.n. Aprobata stanowiska prezentowanego przez rzeczoznawcę prowadziłaby w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia jest przepisem "martwym" już od chwili jego ustanowienia, co pozostawałoby w kolizji z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz zasadą, iż system prawny jest spójny, logiczny, zupełny. Ponieważ jednak działka nr 1 została wydzielona z nieruchomości przeznaczonej w dniu 29 października 1998 r. w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową, to wybór do porównania nieruchomości podobnych, o takim samym przeznaczeniem należy uznać za prawidłowy. Sąd wskazał, iż § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w brzmieniu obowiązującym po dniu 26 sierpnia 2011 r., stosowany odpowiednio w związku z ust. 6 pkt 1 tego paragrafu, ma następujące brzmienie: Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa (...) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Zwrot "przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji" stosowany odpowiednio (ust. 6 § 36 rozporządzenia w obecnym brzmieniu) oznacza, że przyjmuje się przeznaczenie nieruchomości zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego, bez uwzględnienia zmiany przeznaczenia pod drogi publiczne. Zatem do porównania przy rynkowej wycenie nieruchomości przejętej (art. 151 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia) również należy przyjmować nieruchomości o takim samym przeznaczeniu, czyli pod zabudowę mieszkaniową. Sąd I instancji stwierdził, iż sposób wyceny działki o numerze 1, w operacie szacunkowym sporządzonym przez dr inż. K.C., nie odbiega od tego, jak powinna zostać dokonana wycena w oparciu o obecne (i obowiązujące w dniu wydawania decyzji) brzmienie § 36 ust. 1 i 6 rozporządzenia z 2004 r. W ocenie Sądu I instancji zawarte w treści operatu szacunkowego stanowisko dotyczące braku rynkowego charakteru transakcji drogowych, acz nieprawidłowe, nie ma wpływu na prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu, bowiem rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat w niniejszej sprawie, wartość rynkową działki oszacował przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Tym samym Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniem organu odwoławczego zawartym w treści zaskarżonej decyzji, że § 36 ust. 4 rozporządzenia nakazuje w pierwszej kolejności wycenę transakcji drogowych na badanym rynku lokalnym, a dopiero po stwierdzeniu ich braku dokonywać wyceny na podstawie cen gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Według brzmienia nowych przepisów wartość nieruchomości określana jest na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości o takim samym przeznaczeniu jak wyceniana nieruchomość. Rzeczoznawca powinien brać pod uwagę takie cechy nieruchomości jak jej rodzaj, położenie, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, podczas gdy do tej pory przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosowało się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele, odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Z powyższych względów zdaniem Sądu I instancji wartość dowodowa przedmiotowego operatu szacunkowego została oceniona przez organy z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Sąd I instancji zalecił organowi ponowne przeanalizowanie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego) oraz, o ile uzna to za niezbędne dla rozpoznania sprawy, przeprowadzenie innych dowodów. W zależności od poczynionych w tym postępowaniu ustaleń, podejmie stosowne rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 k.p.a. Sąd I instancji kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 p.p.s.a. Odnośnie wniosku o zwrot kosztów Sąd wskazał, że przysługuje on stronie skarżącej od organu administracji (art. 200 p.p.s.a.), strona winna jednak zgłosić w tej sprawie wniosek najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia, (art. 210 p.p.s.a.). Sąd I instancji nie orzekł o zwrocie kosztów, ponieważ skarżący, prawidłowo zawiadomieni o terminie złożenia wniosku o zwrot kosztów postępowania (pkt 5 pouczeń dołączonych do zawiadomień o terminie rozprawy z dnia 21 listopada 2012 r.), wniosku takiego do momentu zamknięcia rozprawy nie złożyli (wniosek A.L. o zwrot kosztów postępowania wpłynął już po zamknięciu rozprawy). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Miasto Józefów reprezentowana przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - błędną wykładnię przepisu § 36 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w związku z art. 134 ust. 1, 2 i 3 i art. 154 i 151 u.g.n. oraz w związku z art. 73 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną polegającą na uznaniu jakoby odpowiednie stosowanie przepisów § 36 ust. 1-4 miało polegać na "przyjęciu przeznaczenia nieruchomości zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia zmiany przeznaczenia pod drogi publiczne" i błędne uznanie jakoby takie samo przeznaczenie nieruchomości miało oznaczać "pod zabudowę mieszkaniową" [str. 9 uzasadnienia] podczas gdy przytoczone przez organ i Sąd przepisy wyraźnie wskazują na to, iż ustalenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się w oparciu o jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, co oznacza konieczność uwzględnienia faktycznego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości jako drogi gminnej i wycenę w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych albowiem przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie istniejącej drogi publicznej i w całości stanowiła w dniu 29.10.1998 r. część drogi publicznej, a nie teren zabudowy mieszkaniowej; - polegające na błędnej wykładni przepisów art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z § 36 ust. 4 i § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny i szacowania poprzez uznanie przez Sąd, jakoby zasadnym było dokonywać wyceny nieruchomości na podstawie cen gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, w przypadku gdy organ dokonujący wyceny nieruchomości zgodnie z brzmieniem przepisów jest zobligowany do dokonania wyceny nieruchomości w oparciu o ceny transakcji drogowych na badanym rynku lokalnym, a w przypadku ich braku winien dopiero posiłkować się cenami gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, do czego w realiach niniejszej sprawy nie było podstaw; oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 §1 p.p.s.a., poprzez sprzeczne z treścią zebranych w sprawie dowodów ustalenia jakoby dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości była zabudowa mieszkaniowa podczas gdy ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Józefowa zatwierdzonego uchwałą nr 35/VI/89 Miejskiej Rady Narodowej w Józefowie z dnia 29.03.1989 r., zmienionego uchwałą Rady Miejskiej w Józefowie z dnia 28.11.1994 r. nr 52/11/94 - wynika jednoznacznie, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 29.10.1998 r. stanowiła część drogi, a obszar oznaczony na planie symbolem B27.MWNR, na którym położona jest przedmiotowa działka obejmował także grunty o przeznaczeniu drogowym, leśnym i mieszkaniowym, nadto na wyrysie z planu uwidoczniono wyraźnie drogę - ulicę Błękitną, przebiegającą przez obszar stanowiący obecnie działkę 1, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności, mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i skutkowało błędnymi wskazaniami co do dalszego postępowania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek błędnej oceny podstawowego dowodu jakim jest operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, w sytuacji, gdy w treści operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy błędnie stwierdza, jakoby transakcje drogowe nie spełniały definicji wartości rynkowej, a w związku z czym wartość przedmiotowej nieruchomości ustala w oparciu o ceny transakcji gruntów o zabudowie mieszkaniowej, zupełnie niepodobnych i o innym stanie niż przedmiotowa nieruchomość w dniu 29.10.1998 r. co miało wpływ na dokonaną wycenę nieruchomości w związku z nieuwzględnieniem i nieprzeanalizowaniem transakcji drogowych na badanym rynku lokalnym, co w konsekwencji skutkuje błędnym uznaniem prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, który nie odpowiada przeznaczeniu i użytkowaniu nieruchomości (według stanu na dzień 29 października 1998 r. nieruchomość była wykorzystywana jako droga (ulica B.), jednocześnie pominięcie i nieproporcjonalne uwzględnienie stanu infrastruktury technicznej i możliwości eksploatacyjnych nieruchomości z dnia dokonanej wyceny do stanu z dnia jej nabycia z mocy prawa przez Gminę; - art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. polegające na nierozważeniu konieczności zawieszenia postępowania z urzędu wobec informacji o toczącym się postępowaniu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., którego przedmiotem jest ocena prawidłowości operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K.C., który to operat stanowił podstawę ustaleń organów obu instancji oraz Sądu I instancji. Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 185 i 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną tj. Gminy Miasta Józefów zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną w powyższych zarzutach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.L., J.L., D.L. oraz T.L. podnieśli, iż biorąc pod uwagę bezzasadność argumentów podanych przez pełnomocnika Gminy Józefów zarzucającego naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj. argumentów opartych na: a) wprowadzaniu Sądu w błąd i odwoływaniu się w skardze kasacyjnej do nie istniejących dowodów, b) braku przeciwdowodu w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na poparcie zarzutów przeciwko operatowi będącemu dowodem w sprawie c) bezpodstawnym umniejszaniu znaczenia faktu, że przedmiotowa działka wywłaszczona została z naszej działki o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową i mimo tego faktu, d) kwestionowaniu metodologii przyjętej przez biegłego rzeczoznawcę, celem zaniżenia wysokości ustalonego przez niego odszkodowania, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty przytoczone w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należy jednakże zauważyć, iż zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są ściśle powiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego i w związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się łącznie do postawionych zarzutów. Skarga kasacyjna przedstawiona do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zawiera usprawiedliwione podstawy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy biegły sporządzający operat szacunkowy powinien uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Zasady szacowania takich nieruchomości jak w przedmiotowej sprawie określone zostały w § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. W pierwszej kolejności ma tu zastosowanie metoda szacowania określona w § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Dopiero w sytuacji, gdy brak jest cen transakcji uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi, wartość gruntu ustala się w sposób określony w § 36 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto, zasady szacowania określone w § 36 ust. 1 i ust. 2 nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż przepis ten określa w sposób wyraźny i jednoznaczny kolejność ich stosowania. Regułą ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, która w dacie przejęcia była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Od tej reguły § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia in fine przewiduje jednak wyjątek odnoszący się do sytuacji, w której "określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". Zatem biegły sporządzający operat powinien przedstawić rynek transakcji drogowych i ewentualnie szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być odrzucone. Generalne zaś stwierdzenie, że transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi są nierynkowe nie uzasadnia ich pominięcia. Konieczna jest bowiem m.in. analiza przez rzeczoznawcę tych okoliczności, które warunkują ceny transakcyjne uwzględniane przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, zgodnie z założeniami określonymi w art. 151 u.g.n. Nie można pomijać tego, że w myśl wymienionego przepisu, wartość rynkową szacowanej nieruchomości ustala się na podstawie cen transakcyjnych, ale tylko takich, które spełniają warunki wymienione w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Biegły powinien uzasadnić dokonany wybór podejścia, przez wskazanie konkretnych danych istotnych w tym zakresie. Tym samym Sąd I instancji błędnie uznał, iż zawarte w treści operatu szacunkowego stanowisko dotyczące braku rynkowego charakteru transakcji drogowych, acz nieprawidłowe, nie miało wpływu na prawidłowość sporządzonego operatu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię zaprezentowaną przez skarżącą kasacyjnie Gminę, wedle której z brzmienia cyt. przepisów wynika że ustalając wartość rynkową przejętych z mocy prawa nieruchomości w pierwszej kolejności należy uwzględniać "transakcje nieruchomościami drogowymi". Pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być interpretowane szeroko uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych, jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. W niniejszej sprawie istotne jest to, że działka nr 1 na dzień 29 października 1998 r. na podstawie Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego miasta Józefowa, zatwierdzonego uchwałą nr 35/VI/89 Miejskiej Rady Narodowej w Józefowie z dnia 29 marca 1989 r. (Dz.U. Woj. Warszawskiego nr 12, poz. 97) oraz zmian wprowadzonych do wyżej wymienionego planu uchwałą nr 52/II/94 Rady Miejskiej w Józefowie z dnia 28 listopada 1994 r. (Dz.U. Woj. Warszawskiego nr 24, poz. 832) leżała na terenie istniejącej drogi publicznej niewydzielonej funkcjonalnie z obszaru oznaczonego na planie symbolem B27MWNR, który oprócz terenu stanowiącego zabudowę mieszkaniową z dominującą formą zabudowy wielorodzinnej (wielomieszkaniowej) obejmował także grunty o przeznaczeniu drogowym. Zgodzić się należy także ze skarżącą kasacyjnie, iż brak wydzielenia tej drogi gminnej (ul. B.) z ww. obszaru nie uzasadnia jej przeznaczenia w miejscowym planie jako terenu zabudowy mieszkaniowej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż na gruncie niniejszej sprawy zachodziła konieczność uwzględnienia faktycznego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości jako drogi gminnej i w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, gdyż na dzień 29 października 1998 r. nieruchomość ta znajdowała się na terenie istniejącej drogi publicznej i stanowiła część tej drogi, a nie teren zabudowy mieszkaniowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Natomiast wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uchylenie decyzji, w sytuacji, w której skarga winna być oddalona, jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a., ponieważ naruszenie prawa sprowadzało się jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 25 marca 2004 r., OSK 81/04, OSP 2004, nr 11, poz. 135 oraz w wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r. II OSK 1269/09 dostępne na http://:orzecznictwo.nsa.gov.pl). Z tego względu uznając, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę. Naczelny Sąd Administracyjny uznając za prawidłowe stanowisko Wojewody Mazowieckiego zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.