V SA/Wa 2667/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska- Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant: referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Inwalidów "R." z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister) z dnia [...] października 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON) z dnia [...] maja 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Spółdzielnia Inwalidów "R." z siedzibą w K. zwróciła się z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis na wydatki związane z usunięciem barier architektonicznych poprzez: 1) wykonanie podjazdu przed budynkiem administracyjno-produkcyjnym i dostosowanie go zarówno do wjazdu wózkiem inwalidzkim, jak i do wejścia do budynku poprzez zastosowanie barierek, 2) utwardzenie terenu za budynkiem pod parking dla osób niepełnosprawnych z dysfunkcją narządu ruchu, 3) wykonanie schodów i podjazdu od strony parkingu za budynkiem w celu dostania się do windy, wykonanie na podeście od strony windy powierzchni antypoślizgowej. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Prezes PFRON odmówił wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na wydatek dokonany w dniu [...] stycznia 2012 r. w kwocie 33.977,00 zł, tj. 8.196,97 euro. W podstawie prawnej postanowienia powołano art. 219 w zw. z art. 123 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.), dalej: ustawa o rehabilitacji, a także rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810 ze zm.), dalej: rozporządzenie MPPS z 19.12.2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił ustalony w toku postępowania stan faktyczny sprawy. Poniesiony wydatek dotyczył usunięcia barier architektonicznych w zakładzie pracy chronionej w ramach indywidualnych programów rehabilitacji dwóch osób niepełnosprawnych zatrudnionych na stanowiskach pracowników biurowych: M. P. i U. M. Są to pracownice posiadające umiarkowany stopień niepełnosprawności orzeczony z powodu schorzeń narządu ruchu. Zalecane warunki pracy to: "żadna praca lub na specjalnych stanowiskach", natomiast ocena samodzielnego funkcjonowania wskazuje, że pracownice poruszają się samodzielnie, przy czym jedna korzysta z kuli inwalidzkiej. Zgodnie z zapisami programu, każda z osób jest świadoma swoich ograniczeń związanych z niepełnosprawnością, ale nie stanowią one przeszkody w wykonywaniu obowiązków służbowych". Z przedstawionej dokumentacji wynika, że stanowiska pracy są przystosowane, jednakże w związku ze sprzedażą dotychczasowego budynku i koniecznością przeniesienia się od [...] stycznia 2012 r. do nowego obiektu, "istnieje potrzeba jego doposażenia i usunięcia barier architektonicznych pozwalających na wejście i wjechanie do nowego budynku". Ponadto, w Protokole nr [...] z dnia [...] października 2011 r. wskazano, iż "świadczenie pracy przez osoby zatrudnione w administracji Panią M. P. i P. U. M. będzie bardzo utrudnione wręcz niemożliwe ze wzglądu na bariery architektoniczne trudne do pokonania przez wymienione osoby. Pani M. U. (...) porusza się o kuli, a Pani M. P. (...) porusza się z dużym trudem w bardzo ograniczonym stopniu, dla której w przyszłości byłby wskazany wózek inwalidzki". W ocenie Prezesa PFRON, zasadność poniesienia wydatku musi wynikać wprost z indywidualnych programów rehabilitacji i musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracowników, dla których program został opracowany. Na podstawie analizy programu organ stwierdził, że wykonanie wskazanych prac remontowo-budowlanych, było jedynie pretekstem do dokonania inwestycji, która pozostawała bez związku z dostosowaniem miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności osób wskazanych przez pracodawcę. Zatem brak było podstaw do dokonania tych wydatków w ramach realizacji indywidualnych programów rehabilitacji osób niepełnosprawnych, gdyż środki przeznaczone na ten cel powinny ograniczać się tylko do takich wydatków, dzięki którym uruchomione zostanie działanie przywracające sprawność osobie niepełnosprawnej w trakcie wykonywania pracy wynikającej z zakresu jej obowiązków. Organ zauważył nadto, iż indywidualne programy rehabilitacji nie mogą stanowić podstawy do likwidacji barier architektonicznych w zakładach pracy chronionej. Pracodawca posiadający status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, powinien posiadać stosowną decyzję Państwowej Inspekcji Pracy o spełnieniu warunków, o których mowa w przepisie art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, w zakresie uwzględnienia potrzeb osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higieniczno-sanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełnieniu wymagania dostępności do nich. Nie można zatem mówić o "bardzo utrudnionym, wręcz niemożliwym" świadczeniu pracy przez osoby niepełnosprawne, które zostały zatrudnione w zakładzie, który posiada status zakładu pracy chronionej. Prezes PFRON podniósł także, iż trudno jest się zgodzić z wyjaśnieniami strony, która wydatkuje środki zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych "na zapas" twierdząc, iż w przypadku jednej z osób objętych indywidualnym programem rehabilitacji, wskazany byłby w przyszłości wózek inwalidzki, zatem "celowe i uzasadnione jest usuniecie barier architektonicznych". Zdaniem organu, działanie takie nie jest zgodne z przepisem § 4a rozporządzenia MPPS z 19.12.2007 r. Po rozpatrzeniu zażalenia z dnia 21 maja 2012 r. Minister utrzymał w mocy postanowienie Prezesa PFRON. W uzasadnieniu organ zaznaczył, iż zaświadczenie potwierdzające charakter de minimis pomocy uzyskanej przez pracodawcę (w wyniku wydatkowania poakcesyjnych środków publicznych z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych), może być wystawione wyłącznie, gdy poniesie on wydatki zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji i rozporządzeniem MPPS z 19.12.2007 r. W niniejszej sprawie natomiast, prace dokonane z wykorzystaniem kapitału pochodzącego z zakładowego funduszu należy jednoznacznie rozumieć jako prace remontowo-budowlane dotyczące obiektu, w którym zatrudnieni są pracownicy Spółdzielni, co stanowi naruszenie dopuszczalności wykorzystania środków w ramach indywidualnych programów rehabilitacji. Wskazanych prac przeprowadzonych w zakładzie nie można bowiem uznać jako mających na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracowników, objętych indywidualnymi programami tym bardziej, że w wyniku realizacji tych programów żaden z pracowników nie zmienił zakresu obowiązków i stanowiska pracy. Z indywidualnych programów rehabilitacji wynika również, że stanowiska pracy tych pracowników nie wymagają dostosowania do potrzeb wynikających z niepełnosprawności. Minister zauważył, iż jednym z podstawowych obowiązków pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej jest zapewnienie osobom niepełnosprawnym właściwych warunków pracy, wobec czego podzielił stanowisko Prezesa PFRON, iż nie można mówić o "bardzo utrudnionym wręcz niemożliwym" świadczeniu pracy przez osoby niepełnosprawne zatrudnione w zakładzie. W tym zakresie organ zwrócił uwagę na treść § 2 ust. 1 pkt 1b rozporządzenia MPPS z 19.12.2007 r. oraz podkreślił, że pracodawca posiadający status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, powinien posiadać stosowną decyzję PIP o spełnianiu warunków, o których mowa w przepisie art. 28 ust. 2 ustawy o rehabilitacji (...) w zakresie wszystkich obiektów i pomieszczeń od dnia rozpoczęcia ich użytkowania i zatrudniania w nich pracowników. Skoro zatem pracownicy ci byli zatrudnieni w zakładzie pracy chronionej, to normy z zakresu przystosowania miejsca pracy dla pracowników niepełnosprawnych powinny być spełnione również w nowych obiektach użytkowanych przez zakład. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, iż indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych, których cel został jasno zdefiniowany w przepisach, nie mogą stanowić pretekstu do dokonywania inwestycji polegających np. na remoncie obiektu. Prac remontowo-budowlanych nie można zaliczyć do działań mających na celu dostosowanie miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, które mają być realizowane w ramach indywidualnych programów rehabilitacji. Nie można bowiem uznać za tożsame, prac mających na celu dostosowanie miejsc i stanowisk pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, z finansowaniem robót budowlanych dotyczących obiektów budowlanych, w których zakład pracy chronionej zatrudnia pracowników. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia wniosła o zmianę postanowienia Ministra z dnia [...] października 2012 r. i wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis oraz o uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organom rażące naruszenie: 1) § 2 pkt 12 rozporządzenia MPPS z 19.12.2007 r., oraz 2) art. 33 ustawy o rehabilitacji. W uzasadnieniu podniesiono, iż katalog wydatków z § 2 ust. 12 powołanego rozporządzenia jest katalogiem otwartym. Pracodawca decyduje o przeznaczeniu środków z zakładowego funduszu, zgodnie z odnośnymi przepisami i w trosce o dobro osoby niepełnosprawnej. Zdaniem Spółdzielni, jeżeli wyposażenie miejsca pracy, które ma mieć na celu ułatwienie osobie niepełnosprawnej utrzymania miejsca pracy i aktywności zawodowej to taka wykładnia, która sprowadza się do uznania, że wydatki były wydatkami wyłącznie inwestycyjnymi mija się z celem ustawy o rehabilitacji. Wydatki na prace związane z usunięciem barier architektonicznych były celowe, zasadne i w interesie osób niepełnosprawnych, a nadto wyeliminowały ograniczenia zawodowe pracownic wynikające z ich niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem orzekające w sprawie organy nie naruszyły obowiązujących przepisów prawa. Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżony akt i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż Sąd orzekający w niniejszej sprawie – nawet gdyby uznał zasadność skargi – nie mógł uwzględnić zawartego w niej wniosku o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Takie orzeczenie jest bowiem pozostawione do wyłącznej kompetencji właściwych organów administracji publicznej. Przystępując do oceny zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezesa PFRON przypomnieć należy regulacje znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 7 ustawy o rehabilitacji – rehabilitacja osób niepełnosprawnych oznacza zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej, przy czym rehabilitacja lecznicza osób niepełnosprawnych odbywa się na podstawie odrębnych przepisów. Jak stanowi przepis art. 33 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, prowadzący zakład pracy chronionej tworzy zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych (ZFRON). W myśl art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji, środki ZFRON są przeznaczane na finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, w tym na indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych opracowywane przez komisje rehabilitacyjne oraz ubezpieczenie osób niepełnosprawnych, zgodnie z zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków. Doprecyzowaniem tego przepisu jest § 2 pkt 12 rozporządzenia MPPS z 19.12.2007 r., zgodnie z którym, indywidualne programy rehabilitacji mają na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika objętego programem, w ramach których są finansowane w szczególności koszty m.in. dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Warunkiem uznania pomocy jako pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia wydanego przedsiębiorcy przez organ podatkowy, podmiot uprawniony do pobierania opłat na podstawie odrębnych przepisów lub inny podmiot udzielający pomocy (§ 9 ust. 1 rozporządzenia MPPS z 19.12.2007 r.), natomiast w celu uzyskania zaświadczenia przedsiębiorca przedstawia informację o dokonaniu wydatków ze środków funduszu rehabilitacji w ciągu 30 dni od dnia jego dokonania (§ 9 ust. 2 rozporządzenia MPPS z 19.12.2007 r.). Przedmiotowy w sprawie wydatek został zrealizowany w ramach Indywidualnych Programów Rehabilitacji (IPR) opracowanych dla niepełnosprawnych pracownic Spółdzielni. Z programów tych wynikało, że pracownice posiadają umiarkowany stopień niepełnosprawności orzeczony z powodu schorzeń narządu ruchu. Zalecane warunki pracy to: "żadna praca lub na specjalnych stanowiskach", natomiast ocena samodzielnego funkcjonowania wskazuje, że pracownice poruszają się samodzielnie, przy czym jedna korzysta z kuli inwalidzkiej. Pracownice są świadome swoich ograniczeń związanych z niepełnosprawnością, ale nie stanowią one przeszkody w wykonywaniu obowiązków służbowych. Stanowiska pracy są przystosowane, jednakże w związku ze sprzedażą dotychczasowego budynku i koniecznością przeniesienia się od [...] stycznia 2012 r. do nowego obiektu, istnieje potrzeba jego doposażenia i usunięcia barier architektonicznych pozwalających na wejście i wjechanie do nowego budynku. W ramach indywidualnych programów rehabilitacji mogą zostać sfinansowane koszty mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika objętego programem (§ 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia MPPS z 19.12.2007 r.). Zasadność poniesienia wydatku musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika, dla którego program został opracowany. Tymczasem z przedstawionych przez skarżącą stronę IPR nie wynika, aby określony tam wydatek miał na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności objętych nimi pracownic. Słusznie w ocenie Sądu organ wywiódł, że prace dokonane z wykorzystaniem kapitału pochodzącego z zakładowego funduszu należy traktować jako prace remontowo-budowlane dotyczące obiektu, w którym zatrudnieni są pracownicy Spółdzielni, nie zaś jako prace mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności dwóch pracownic dla których opracowano IPR. Dodać można, że zasadnicze znaczenie dla zaistniałego w sprawie sporu ma odróżnienie prac, które są wykonywane w ramach indywidualnie opracowanego dla danego pracownika IPR, od prac, które wprawdzie mogą stanowić przystosowanie (udogodnienie) warunków pracy dla osoby niepełnosprawnej ale nie są związane z usuwaniem indywidualnych ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika objętego IPR. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, by opisane przez Spółdzielnię prace wykonane zostały w ramach IPR opracowanych dla M. P. i U. M. Dodatkowo zgodzić należy się z Ministrem, iż w wyniku realizacji wskazanych prac pracownice te nie zmieniły zakresu obowiązków i stanowiska pracy, bowiem jak wynika z IPR, ich stanowiska pracy nie wymagają dostosowania do potrzeb wynikających z niepełnosprawności. Jeszcze raz w tym miejscu przypomnieć należy, iż zasadność poniesienia wydatku musi wynikać wprost z IPR i musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika dla którego program został opracowany. Rację należy również przyznać Ministrowi gdy podnosi, że jednym z podstawowych obowiązków pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej jest zapewnienie osobom niepełnosprawnym właściwych warunków pracy. W myśl bowiem art. 28 ust. 1 pkt 2b ustawy o rehabilitacji, pracodawca uzyskuje status pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej, jeżeli obiekty i pomieszczenia użytkowane przez zakład pracy uwzględniają potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higieniczno-sanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniają wymagania dostępności do nich. Skoro zatem pracownice były zatrudnione w zakładzie pracy chronionej (tylko bowiem w takim zakładzie pracodawca tworzy ZFRON), to normy z zakresu przystosowania miejsca pracy dla pracowników niepełnosprawnych powinny być spełnione niezależnie od tego, czy nastąpiło przeniesienie zakładu do nowych obiektów. Zgodzić należy się również z tym, iż wskazywane przez Spółdzielnię prace winny być wykonane już w momencie ubiegania się o status zakładu pracy chronionej, natomiast ich późniejsze wykonanie – w nowo zakupionych obiektach – nie może nastąpić ze środków ZFRON, na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1b rozporządzenia MPPS z 19.12.2007 r. Wydatek finansowany z ZFRON, co Sąd podkreśla musi być ściśle związany ze zmniejszeniem lub eliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności danej osoby. Natomiast wskazanych przez skarżącą prac remontowo-budowlanych nie można zaliczyć do działań mających na celu dostosowanie miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, które mają być realizowane w ramach IPR. Zaświadczenie o pomocy de minimis ma potwierdzić dokonanie wydatku, ale wydatku zgodnego z katalogiem określonym rozporządzenia MPPS z 19.12.2007 r., więc nie można było potwierdzić wydatku dokonanego z naruszeniem przepisów prawa i Prezes PFRON, jako organ udzielający pomocy miał prawo odmówić wydania takiego zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, co też w przedmiotowej sprawie nastąpiło. Mając na uwadze powyższe, wskazane w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Wykraczając natomiast poza granice skargi Sąd stwierdza, iż działające w sprawie organy prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ustaliły stan faktyczny i dokonały jego oceny z perspektywy mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, przy czym ocena ta nie nosi znamion dowolności. Zaskarżone rozstrzygnięcie należało uznać za prawidłowe i nienaruszające prawa. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła bowiem wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na podjęte postanowienie. Nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego. Sąd nie stwierdził też naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani okoliczności powodujących stwierdzenie nieważności objętych kontrolą aktów. Z wyłuszczonych względów, opierając się na przepisie art. 151 p.p.s.a., Sąd zobowiązany był orzec jak w sentencji.