II GSK 1546/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 7 marca 2013 r.; sygn. akt III SA/Lu 597/12 w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] czerwca 2012 r.; nr [...] w przedmiocie Działalności w zakresie gier losowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L.; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w B. P. na rzecz F. Spółki z o.o. z siedzibą w W. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r. o sygn. III SA/Lu 597/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. Sąd I instancji przyjął, że organ prawidłowo utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., cofającą zezwolenie udzielone przez Dyrektora Izby Skarbowej w L. w dniu [...] sierpnia 2009 r. w części dotyczącej punktu gier w pozycji 80 załącznika nr 1 poprzez wykreślenie tejże pozycji, na podstawie art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.). Chodzi o to, że Spółka zaprzestała działalności objętej zezwoleniem przez okres dłuższy niż 6 miesięcy w ww. punkcie. Zdaniem Sądu, w sprawie nie jest sporne, że Spółka w okresie od [...] września 2003 r. do [...] maja 2007 r., od [...] kwietnia 2010 r. do [...] sierpnia 2010 r. oraz od [...] kwietnia 2011 r. do [...] sierpnia 2011 r. – w przedmiotowym punkcie gier nie wykonuje działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu, okresów niewykonywania działalności nie należy sumować. Nie podważa to jednak oceny legalności zaskarżonej decyzji, skoro w pierwszym okresie, tj. od [...] września 2003 r. do [...] maja 2007 r., Spółka nie prowadziła działalności w ww. punkcie. Fakt niewykonywania działalności przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej zezwoleniem obliguje organ do cofnięcia zezwolenia. Analiza akt sprawy nie wskazuje, aby niewykonywanie działalności przez Spółkę było następstwem siły wyższej. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 233 § 1 pkt 1 oraz art. 120 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) poprzez "cofnięcie decyzji", pomimo że prawo nie przewiduje wydania takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, w tej sprawie organ rozstrzygał w istocie o cofnięciu zezwolenia – taki jest tematyczny zakres przepisu art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, a nie o "cofnięciu decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w L.", jak to wynika z niezręcznego sformułowania użytego w decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji już się tym sformułowaniem nie posługuje. W uzasadnieniu podał wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy, omówił i dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz wyjaśnił znaczenie przepisów ustawy o grach hazardowych. W tych okolicznościach, skarga podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła F. Sp. z o.o. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 59 pkt 4 w zw. z art. 138 ust. 2 oraz art. 145 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd błędnie przyjął, że art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych może stanowić podstawę do cofnięcia zezwolenia na podstawie stanu faktycznego mającego miejsce przed dniem jego wejścia w życie. Ustawodawca nie przewidział tymczasem mocy wstecznej tego przepisu, a więc nie mógł on stanowić podstawy cofnięcia zezwolenia na podstawie zdarzeń, które miały miejsce przed dniem 1 stycznia 2010 r. Ponadto, przepis ten nie mógł stanowić podstawy do cofnięcia zezwolenia z tego powodu, że dokonano zmian decyzji w zakresie lokalizacji punktu gier, którego wcześniej dotyczyło zaprzestanie lub niewykonywanie działalności, a następnie podjęto oraz prowadzono tę działalność przez kilka lat w nowym punkcie. Powyższe oznacza, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, a zarzuty skargi kasacyjnej uzasadnione. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w B. P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty należało uznać za trafne. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakwestionowany przepis jest w istocie przepisem ustrojowym, który bezpośrednio nie może być zaliczony do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na skutek działania określonego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą jednak powstać, ustać lub przekształcić się w stosunki prawne, z tego względu uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. O ile przepis ten ma charakter ustrojowy, to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto pogląd, że przepis ten mógłby zostać naruszony w sytuacji odmowy rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisu prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem (wyrok NSA z 21 kwietnia 2009 r. II FSK 2/08). Taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie miała natomiast miejsca. Stwierdzić trzeba, że wadliwej wykładni czy też wadliwego zastosowania przez sąd przepisów prawa materialnego lub procesowego nie można utożsamiać z zarzutem zastosowania przy kontroli kryterium innego niż kryterium zgodności z prawem. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną, poza wyżej wymienionym przepisem ustrojowym, oparto na podstawie naruszenia przepisów procesowych jako mających istotny wpływ na wynik sprawy. Istota ich zmierza do wykazania braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie istotnych elementów stanu faktycznego, a więc, zdaniem kasatora, nie było podstaw do oddalenia skargi. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania obejmują naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ramach których odwołano się do art. 59 pkt 4, 138 ust. 2 oraz 145 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.). Chodzi zatem o to, że do podstawy cofnięcia zezwolenia przyjęto stan faktyczny mający miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych pomimo zmiany decyzji w zakresie lokalizacji punktu gier, którego wcześniej dotyczyło zaprzestanie lub niewykonywanie działalności, a następnie podjęcie oraz prowadzenie przez kilka lat w nowym punkcie tej działalności. Oznacza to, że przepisy materialnoprawne mające zastosowanie w sprawie pozwalają dopiero określić zakres ustaleń niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i ocenić czy były one należycie dokonane. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie jako podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął niewykonywanie działalności w okresie od dnia [...] września 2003 r. do dnia [...] maja 2007 r., a więc niewykonywania działalności przed dniem dokonania zmiany decyzji w zakresie lokalizacji przedmiotowego punktu gier, a przedmiotowa decyzja dotyczy cofnięcia zezwolenia udzielonego przez Dyrektora Izby Skarbowej w L. w dniu [...] sierpnia 2009 r. o nr [...] w części dotyczącej punktu gier w pozycji 80 załącznika nr 1 poprzez wykreślenie tejże pozycji. Z ustaleń Sądu I instancji wynika, że decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] września 2003 r. (nr [...]) udzielono skarżącej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego. Decyzja ta była zmieniana decyzją organu z dnia [...] maja 2007 r. oraz późniejszą decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., a więc będącej przedmiotem niniejszego postępowania. W sytuacji dokonania zmiany decyzji w zakresie lokalizacji punktów gier, której wcześniej dotyczyło niepodjęcie działalności, a następnie podjęcie oraz prowadzenie przez kilka lat w nowym punkcie tej działalności, to należało ocenić – czy przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych mógł stanowić podstawę do cofnięcia zezwolenia, na co trafnie powołał się kasator w omawianym zarzucie. Ocenie podlega także ustalenie, czy niewykonywanie działalności spowodowane zostało następstwem siły wyższej jako wyjątku od obowiązku zastosowania tego przepisu. Rację ma kasator, o ile odwołuje się do faktu, że skarżąca prowadziła w nowym punkcie legalną działalność w związku z dokonanymi zmianami decyzji, a przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych obowiązywały przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, które przewidywały zupełnie różne instytucje prawne na wypadek w ogóle niepodjęcia działalności objętej zezwoleniem. Cofnięcie zezwolenia podmiotowi, który nabył to zezwolenie zmienioną decyzją, wymaga zatem ponownej oceny – czy w okresie objętym oceną zostały spełnione przesłanki wynikające z przepisów prawa materialnego jako mających zastosowanie. Oceny tej nie spełnia okres, który przyjął Sąd I instancji jako podstawę swojego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy dokonać oceny wyżej wskazanej – czy zmiana decyzji w zakresie lokalizacji punktu gier może stanowić podstawę do cofnięcia zezwolenia, skoro dotyczyła prawa prowadzenia w nowym punkcie tej działalności. Z tego też powodu na podstawie art. 185 § 1 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w treści art. 203 pkt 1, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 także powyższej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.