I OSK 1311/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 121/13 w sprawie ze skargi J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia ustawowych odsetek oraz rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 121/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie /dalej: SKO lub Kolegium/ z dnia 11 kwietnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia ustawowych odsetek oraz rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia - skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: wnioskiem z dnia 21 grudnia 2011 r. J.N., z uwagi na ciężką sytuację zdrowotną oraz finansową, zwróciła się o umorzenie ustawowych odsetek oraz rozłożenie na raty po 50 zł miesięcznie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, którego obowiązek zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami wynikał z decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 20 października 2010 r. Nr [...]. Decyzją z dnia 7 lutego 2012 r. organ ten odmówił wnioskodawczyni umorzenia ustawowych odsetek oraz rozłożył na 58 rat płatnych po 150 zł miesięcznie łączną kwotę nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 6120 zł za okres od 1 lutego 2007 r. do 31 maja 2010 r. wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości 2589,40 zł, określając jednocześnie terminy płatności poszczególnych rat. Na skutek odwołania w którym J.N. podniosła, że jej sytuacja finansowa nie pozwala na spłatę zobowiązania w ustalonej przez organ wysokości, Kolegium decyzją z dnia 11 kwietnia 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami w trybie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139 poz. 992 ze zm., dalej: u.ś.r.) dopuszczalne jest wyjątkowo i stanowi odstępstwo od ogólnej zasady, że nienależnie pobrane świadczenie należy zwrócić. J.N. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, osiągając dochód w wysokości 850 zł miesięcznie, a stałe miesięczne wydatki obejmują kwotę 350 zł przeznaczaną na zakup leków. Koszty utrzymania mieszkania ponosi matka strony. Wysokość uzyskiwanego dochodu a także sytuacja zdrowotna powodują, że J.N. nie jest w stanie uiścić jednorazowo całej kwoty zadłużenia, jednak jest w stanie pokryć miesięczne zobowiązanie w formie rat w wysokości 150 zł. Natomiast wobec rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranego zasiłku, odmowa umorzenia ustawowych odsetek nie budzi wątpliwości. W skardze J.N., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu - radcę prawnego, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 30 ust. 9 u.ś.r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie jedynie kryterium dochodowego, bez innych okoliczności dotyczących jej sytuacji rodzinnej i niepełnosprawności, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80, 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całości znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego dotyczącego sytuacji rodzinnej, stanu zdrowia i niepełnosprawności skarżącej (brak odniesienia do przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i dokumentacji lekarskiej), art. 11 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ stosując art. 30 ust. 9 ustawy (w tym pojęcia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny"), art. 10 i 81 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu (niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zgromadzeniu materiału dowodowego) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo iż narusza ona przepisy prawa materialnego oraz postępowania. W oparciu o powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę wskazując, że decyzja wydawana w trybie art. 30 ust. 9 u.ś.r. ma charakter uznaniowy, a kontrola Sądu w przypadku takich rozstrzygnięć ogranicza się do badania, czy granice uznania w danym przypadku nie zostały przekroczone, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie, a tym samym czy nie można mu zarzucić cech dowolności. Wskazał także na ukształtowane w orzecznictwie znaczenie pojęcia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", co jest rozumiane jako całokształt okoliczności składających się na sytuację materialną, zdrowotną i życiową wnioskodawcy. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca znajduje się w szczególnej sytuacji materialnej i zdrowotnej i nie jest w stanie dokonać jednorazowo zwrotu całego zadłużenia. Słusznie zatem organy uznały, że sytuacja strony uzasadniała zastosowanie przepisu art. 30 ust. 9 u.ś.r., przewidującego m.in. możliwość rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami. Wbrew zarzutom skargi, orzekając o wysokości miesięcznej raty organy obu instancji wzięły pod uwagę nie tylko wysokość uzyskiwanego przez skarżącą dochodu, który ma charakter stały, ale także jej stan zdrowia oraz konieczne wydatki związane z leczeniem, co wynika z treści wydanych rozstrzygnięć. Umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych stanowi wyjątek od wynikającej z art. 30 ust. 1 u.ś.r. zasady, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Nie zawsze więc, nawet w przypadku trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej strony, umorzenie to nastąpi, a ocena sytuacji strony należy do organów administracji publicznej, które decydują, czy w danej sprawie zaistniały okoliczności uniemożliwiające zwrot nienależnie pobranych świadczeń. W stosunku do skarżącej organy odmawiając umorzenia ustawowych odsetek i rozkładając na raty nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny wraz z ustawowymi odsetkami nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Ustalenia stanowiące podstawę wydanych rozstrzygnięć przeprowadzone zostały w oparciu o prawidłową ocenę zebranego w sposób kompletny materiału dowodowego, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Nie doszło również do naruszenia pozostałych powołanych w skardze przepisów K.p.a., w tym art. 10 poprzez brak zawiadomienia stron przez organ odwoławczy o zgromadzeniu materiału dowodowego (naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż Kolegium nie prowadziło postępowania dowodowego i orzekając oparło się na materiale zebranym przez organ I instancji). W skardze kasacyjnej J.N., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok WSA w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., 2. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niezbadanie, czy stan faktyczny stwierdzony przez organy administracji został ustalony zgodnie z zachowaniem reguł przewidzianych w K.p.a., 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w wyniku braku wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy dotyczącego sytuacji rodzinnej skarżącej, w szczególności jej stanu zdrowia i niepełnosprawności, tj. braku odniesienia w uzasadnieniu do przeprowadzonego wywiadu środowiskowego czy dokumentacji lekarskiej, co miało istotny wpływ na zakres zastosowania art. 30 ust. 9 u.ś.r. i nieuwzględnienie podania skarżącej w pełnym zakresie. W oparciu o powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 oraz art. 250 P.p.s.a., strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji co do istoty sprawy oraz przyznanie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że WSA naruszył przepisy postępowania z uwagi na to, że nie dostrzegł naruszeń proceduralnych organu II instancji. Organy zignorowały dowody świadczące o stanie zdrowia skarżącej i jej niepełnosprawności w sytuacji, gdy okoliczności te przy stosowaniu art. 30 ust. 9 u.ś.r. powinny być wzięte pod rozwagę. Rozważyły jedynie kwestie zarobkowe skarżącej wskazując na kwotę jej dochodu oraz koszty utrzymania, nie ustaliły jednak, że od kilkudziesięciu lat cierpi na [...] i była wielokrotnie hospitalizowana. Na potwierdzenie tego stanowiska powołano się na wyrok WSA w Łodzi z 30 września 2011 r. II SA/Łd 688/11, zgodnie z którym "rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organy administracji powinny dokonać oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, wiek, niepełnosprawność, stan zdrowia mieszczą się w ustawowym pojęciu szczególnie uzasadnionych okoliczności. Innymi słowy, ocena wyłącznie sytuacji materialnej jest przejawem zbyt wąskiego rozumienia ustawowych przesłanek umorzenia. Co do zasady bowiem do świadczeń z pomocy społecznej uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające kryterium dochodowe". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna, zgodnie z jej treścią, oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ze wskazaniem na art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., które to przepisy powiązano z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 151 P.p.s.a. z argumentacją sprowadzającą się do braku zbadania, czy stan faktyczny stwierdzony przez organy został ustalony zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów K.p.a. oraz braku wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i zignorowaniu dowodów dotyczących sytuacji rodzinnej skarżącej kasacyjnie, jej stanu zdrowia oraz niepełnosprawności. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. W konsekwencji, może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień, niż podniesione. Z kolei niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W rozpoznawanej sprawie WSA nie uchybił temu przepisowi. Przede wszystkim rozpoznał sprawę w jej całokształcie, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie przy zarzutach skargi wskazujących na konkretne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia miały dopuścić się organy orzekające w sprawie, odniósł się do nich konkludując, że przypisywane naruszenia nie miały miejsca. Jeśli chodzi o naruszenia przepisów postępowania administracyjnego podnoszone skargą, w części dotyczącej art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., to zostały one powtórzone w skardze kasacyjnej i stwierdzić należy, że nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim co do zgromadzonego materiału dowodowego i jego oceny wskazać należy, że podstawę ustaleń stanowił wywiad środowiskowy wraz z dowodami dotyczącymi osiąganych przez J.N. dochodów oraz stanu zdrowia. Dowody na te okoliczności znajdują się w aktach administracyjnych /k. 35/. O tym, że zostały one uwzględnione świadczy stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym, który przedstawiony został w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Ustalenia te podzielił WSA dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności Sąd wskazał, że J.N. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jej miesięczne dochody stanowi renta inwalidzka w kwocie 850 zł, z której 350 zł przeznacza na lekarstwa. Co do koszów związanych z mieszkaniem, to w tym zakresie J.N. nie ponosi żadnych wydatków, gdyż koszty te obciążają matkę strony, co wynika z akt administracyjnych. Uwzględniony też został stan zdrowia skarżącej kasacyjnie. Oznacza to, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie naruszyło standardów wymaganych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasad wynikających z art. 7 K.p.a. Jeśli chodzi zaś o zgromadzony materiał dowodowy, to został on poddany kompleksowej ocenie, o czym świadczy uzasadnienie decyzji Kolegium i stwierdzić należy, że trafnie WSA ocenę tę zaaprobował. Brak było bowiem podstaw do przypisania organom naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, skoro stan faktyczny w istocie nie jest kwestionowany. W tym miejscu zaznaczyć wypada, że skarga kasacyjna nie wskazuje, jakie okoliczności mające wpływ na ustalenia faktyczne zostały przez organy pominięte a jedynie powtarza te, co do których nie ma sporu /sytuacja rodzinna, dochody i stan zdrowia/. Prowadzi to do wniosku, że przepisy postępowania wyżej wymienione nie zostały w żaden sposób naruszone, a tym bardziej w stopniu wymaganym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., tj. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, to również nie może odnieść on zamierzonego skutku. Otóż pierwszy z wymienionych przepisów wskazuje zakres działania sądów administracyjnych. Z kolei drugi stanowi regulację o charakterze ustrojowym. WSA mógłby przepisy te naruszyć, gdyby nie rozpoznał skargi na decyzję Kolegium, mimo wniesienia jej w terminie, względnie rozpoznał skargę stosując inne, niż zgodność z prawem, kryterium oceny, czy też rozpoznawszy skargę zastosował środki, które nie zostały przewidziane ustawą procesową. W realiach sprawy jest oczywiste, że przepisy te nie zostały naruszone, skoro wniesiona skarga została rozpoznana i jako niezasadna, oddalona. Motywy tego rozstrzygnięcia zawarte zostały w uzasadnieniu wyroku co oznacza, że zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Z tych przyczyn skarga kasacyjna podlega oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 – 261 P.p.s.a.