II SAB/Op 4/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 24 grudnia 2012 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) stwierdza, że bezczynność określona w pkt 1 nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 24 grudnia 2012 r. S. P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim o udzielenie informacji publicznej "dotyczącej podejmowanych działań - elektronicznych kopii korespondencji urzędowej, podejmowanych decyzji tzw skanów - dotyczących samowoli budowlanej na terenie działek A. i B. w [...] w latach 2010 do dziś.", przy czym podał, że korespondencję w tej sprawie należy kierować do niego za pomocą środków komunikacji elektronicznej, zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim, odpowiadając 8 stycznia 2013 r. na powyższy wniosek, przesłał wnioskodawcy jedynie decyzję własną z dnia 25 maja 2012 r., nr [...]. Poza tym, poinformował wnioskodawcę, że w prowadzonej sprawie nr [...] została wydana tylko jedna decyzja przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. S. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia aktu organowi oraz zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, odnotowawszy fakt wniesienia wniosku, skarżący zrelacjonował przebieg postępowania przed organem i stwierdził, że wprawdzie 8 grudnia 2013 r. (omyłka pisarska - powinno być stycznia) Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich udostępnił mu kopię decyzji o nr [...], lecz z jej treści wynika, że "było więcej pism dotyczących zakresu żądanej informacji publicznej." Podał, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich "do dnia dzisiejszego nie chce, pomimo kwalifikacji prawnych i skarg sądowych, uznać nas stroną toczących się postępowań dotyczących tych działek - samowoli budowlanej- ,wiec jest to w tej chwili jedyne źródło do zdobycia informacji potrzebnych mi do zaspokojenia moich praw jako strony i kontroli poczynań urzędu. (...)." W odniesieniu do tego wywiódł, że do dnia złożenia skargi, tj. 15 stycznia 2013 r. organ administracji publicznej nie udostępnił mu informacji publicznej w żądanym zakresie, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14-dniowy termin przewidziany w art. 13 ust. 1 ustawy. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślił, że złożenie tej skargi nie wymagało wyczerpania środków zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim, cytując treść wniosku wskazał, że S. P. została udostępniona informacja w zakresie wskazanym w jego wniosku. W ocenie organu, wnioskodawca wyraźnie żądał jedynie udostępnienia decyzji wydanych w sprawie. Nadto nadmienił, iż nie jest zobowiązany do udostępniania skarżącemu wszystkich dokumentów sporządzonych podczas prowadzenia przedmiotowej sprawy. Poza tym, w piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2013 r. organ wniósł o oddalenie skargi akcentując, że żądana informacja została udzielona skarżącemu w przewidzianym w ustawie 14-dniowym terminie od dnia złożenia wniosku. Następnie ponownie podał, że w czasie wskazanym przez wnioskodawcę, tj. od roku 2010 do 27 grudnia 2012 r. były prowadzone dwa postępowania administracyjne dotyczące samowoli budowlanych w [...] na działce nr A. i B., znak:[...] dot. samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, postępowanie zakończone, w którym S. P. był stroną postępowania, [...] dot. robót budowlanych związanych z przebudową części budynku usługowego, położonego w [...] przy ul. [...] na działce nr A.. Dalej organ wskazał, że w sprawie zakończonej przed nim, znak [...], której akta zostały przesłane do WSA, wydał tylko jedyną decyzję o nr [...] z dnia 25 maja 2012 r., która na zasadzie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej została udostępniona S. P. jako "treść i postać dokumentów w szczególności - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć." W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2013 r. skarżący poinformował Sąd, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie, na wniosek jego sąsiada w 2010 r., w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej na działce nr B., jednak zataił ten fakt nie udzielając mu informacji publicznej w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dotyczy to zatem sytuacji gdy decyzja, postanowienie lub czynność nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i w przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, jeżeli oczywiście w odniesieniu do danej decyzji lub postanowienia istnieje możliwość uruchomienia toku instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Mając na uwadze zarzuty skargi uzupełnione w omówionym piśmie procesowym od razu trzeba zauważyć, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku milczenia podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w przypadku, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej. W takiej sytuacji Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych. W rozważanym przypadku mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dostęp ten regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm. - zwanej dalej ustawą). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też czynności (patrz Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., str.62 i 63). Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej powinien albo udostępnić tą informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy) albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 omawianej ustawy. Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji, na podstawie 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy. Poza tym podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 omawianej ustawy. Z lektury akt wynika, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim nie udzielił skarżącemu w pełnym zakresie żądanej informacji, jak też nie odmówił mu udostępnienia żądanych informacji w formie decyzji. Nie doszło także do umorzenia postępowania; zaskarżony organ nie podejmował także działań opisanych w art. 14 ust. 2 ustawy. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko skarżącego o bezczynności organu w zakresie żądanych przez niego informacji publicznych. Trzeba bowiem dostrzec, że bezczynności organu nadzoru budowlanego w badanej sprawie nie wyłącza w świetle powołanych przepisów art. 10 i art. 16 ust. 1 ustawy wystosowanie do wnioskodawcy tylko jednego dokumentu, tj. omówionej decyzji. W tym miejscu należy przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest skarga S. P. na bezczynność organu w przedmiocie nieudzielenia informacji publicznej dotyczącej podejmowanych działań w zakresie prowadzonej korespondencji urzędowej, jak też podejmowanych decyzji dotyczących samowoli budowlanej na terenie działek A. i B. w [...] w latach 2010 do dnia złożenia wniosku. Z przytoczonego wniosku skarżącego wynika, że żądanie określone zostało precyzyjnie i nie ograniczyło się, jak to wywodzi w odpowiedzi na skargę organ nadzoru, jedynie do przesłania "podejmowanych" decyzji. Skarżący domagał się udostępnienia także kopii korespondencji urzędowej dotyczącej podejmowanych działań we wskazanych przez niego kwestiach. Przyjdzie zatem wyjaśnić, że na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok z dnia 19 grudnia 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, IV SA/Po 652/07). Dostrzec również trzeba, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią bowiem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W świetle powyższych wywodów przyjdzie stwierdzić, że akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, a mianowicie organów administracji publicznej, stanowią także informację publiczną i zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy podlegają udostępnieniu. Jednakże możliwość ich udostępnienia czy zakazu udostępnienia będzie uzależniona od faktu, czy ich udostępnienie podlega wyłączeniom wynikającym z ochrony prywatności, tajemnicy przedsiębiorcy, tajemnic ustawowo chronionych i innych ograniczeń ustawowych. Wobec tego nie jest dopuszczalna sytuacja uznania akt administracyjnych w całości za nie podlegające udostępnieniu, bez wykazania, że podlegają ograniczeniom, o których wspomniano powyżej. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że zarówno decyzje administracyjne, jak też inne dokumenty zawarte w aktach administracyjnych również stanowią informacje publiczne, które niewątpliwie podlegają udostępnieniu w całości lub w części. Udostępnienie tych dokumentów także ograniczona jest jedynie do powodów, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r. II OSK 812/05, wyrok WSA w Łodzi z 7 kwietnia 2004r., II SA/Łd 12/04, wyrok WSA w Gliwicach z 15 listopada 2004 r., IV SA/GL 664/04 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).) Przedstawione wywody natury ogólnej wskazują, że. żądane informacje mieszczą się w definicji zawartej w art. 1 ustawy, gdyż "sprawa publiczna" rozumiana jest jako każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań przypisanych państwu, dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym (zob. E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji(...) s. 31). Wnioskowane przez skarżącego dokumenty zawierają informację publiczną, gdyż są częścią składową akt administracyjnych. Myli się zatem organ nadzoru budowlanego, że nie jest zobowiązany do udostępnienia skarżącemu wszelkich dokumentów sporządzonych podczas prowadzenia sprawy administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. Poza sporem jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim jest podmiotem zobowiązanym na gruncie tej ustawy do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej, w której posiadaniu się znajduje (art. 4 ust. 3 ustawy). Skoro więc w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną oraz podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania, to powinien mieć tu zastosowanie tryb przewidziany w ustawie. Trzeba jeszcze raz przypomnieć, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot nie umożliwiają udostępnienia informacji we wskazany sposób. Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy przez organ władzy publicznej następują w formie decyzji. Ponadto na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy. Stosownie do tej regulacji organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli organ odmawia udzielenia informacji publicznej, to ma tego dokonać w procesowej formie jaką jest decyzja administracyjna. W ocenie Sądu, w świetle powyższych konstatacji należało uznać, że organ nadzoru pozostawał w zwłoce, gdyż nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udzielił pełnej żądanej informacji publicznej, ani też nie odmówił udzielenia tej informacji poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a argument, że nie był zobowiązany do udostępnienia skarżącemu wszystkich dokumentów sporządzonych podczas prowadzenia omówionych spraw jak wykazano był błędny. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że zgodnie ze wspomnianym już art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy skarżącemu przysługuje prawo dostępu do treści i postaci dokumentów urzędowych. Nadto przytoczone powyżej regulacje prawne pozwalają zainteresowanemu podmiotowi na uzyskanie dostępu do konkretnych dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Tak więc niezależnie od tego jaki jest zakres informacji zawartych w dokumentach – wnioskowanych przez skarżącego – to ma on prawo do zapoznania się z ich treścią chyba, że zaistnieją przesłanki obligujące organ do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. W niniejszej sprawie organ nie wskazał na te okoliczności. Nadto należy dostrzec, że skarżący w piśmie procesowym z 24 lutego 2013 r. zarzucił organowi nadzoru, iż nie otrzymał od niego pełnej informacji w żądanym zakresie, tymczasem nie jest rolą Sądu dociekanie czy uprawniony podmiot dysponuje już żądaną informacją w pełnym zakresie, czy też może jeszcze nie. To organ zobowiązany jest do ustalenia treści żądania w drodze wyjaśnień, oczywiście, gdy ma wątpliwości co do zakresu wniosku, a następnie do załatwienia tego żądania zgodnie z wolą wnioskodawcy. W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu, zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej został przez skarżącego uszczegółowiony zarówno co do przedmiotu, jak i zakresu przestrzennego, zatem żądanie skarżącego zostało dostatecznie sprecyzowane. Ponadto nie można uznać, że stan bezczynności został uchylony przez przekazanie skarżącemu tylko omówionej decyzji, dlatego należy przyjąć, że organ pozostaje w stanie bezczynności. Odnosząc się do żądania skargi w kwestii zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, to trzeba stwierdzić, że Sąd nie ma takich kompetencji, gdyż nie sprawuje nadzoru nad organem, a jedynie kontroluje legalność działań administracji publicznej. Poza tym, Sąd nie stwierdził, aby bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ załatwił sprawę w przewidzianym do tego terminie ustawowym. Wprawdzie w terminie zakreślonym przez ustawę organ załatwił wniosek skarżącego tylko w znikomej części, jednak w takim przypadku wnioskodawcy, który jest niezadowolony z zakresu udostępnionej informacji przysługuje tylko i wyłącznie skarga na bezczynność organu. Kontrola prawidłowości działania organu administracji w tym zakresie podlega ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego w drodze skargi na bezczynność. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do wydania przez organ aktu rozstrzygającego wniosek skarżącego z dnia 24 grudnia 2012 r. lub do dokonania czynności udzielenia żądanej przez skarżącego informacji publicznej. Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 P.p.s.a. ----------------------- 2