II GSK 1766/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędziowie NSA Ludmiła Jajkiewicz Marzenna Zielińska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 92/13 w sprawie ze skargi S. W. na negatywną ocenę projektu zawartą w rozstrzygnięciu [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. W. na rzecz [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 92/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę S. W. na rozstrzygnięcie protestu [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] listopada 2012 r. [...] Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w L. (dalej: LAWP) poinformowała skarżącego – po dokonaniu oceny merytorycznej – o odrzuceniu jego wniosku o dofinansowanie projektu "[...]" złożonego w konkursie nr [...] w ramach Osi Priorytetowej I. Przedsiębiorczość i Innowacje Działania/Poddziałania 1.2 RPO WL 2007-2013. W uzasadnieniu wyjaśniła, że pismem z dnia 26 października 2012 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia złożonej dokumentacji konkursowej poprzez przedłożenie wiarygodnych dokumentów potwierdzających posiadanie przez wnioskodawcę środków finansowych na realizację projektu. W dniu 13 listopada 2012 r. wnioskodawca przedłożył uzupełnienia/poprawki do wniosku o dofinansowanie wraz z kopią poświadczonej notarialnie umowy przedwstępnej pożyczki. Organ uznał jednak, że przedłożona umowa – zawarta pomiędzy J. M. /pożyczkodawcą/, a S. W. /pożyczkobiorcą/, na kwotę 1.200.000 zł, pod warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku pożyczkobiorcy o uzyskanie dofinansowania i podpisania w tym przedmiocie przez niego umowy o dofinansowanie – nie spełnia wymogów konkursowych z uwagi na fakt, że jest to umowa przedwstępna pożyczki. W ocenie organu nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, że umowa przedwstępna dojdzie do skutku. W dniu [...] stycznia 2013 r. Agencja rozstrzygnęła protest skarżącego podtrzymując swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. Skargę na ww. rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. wniósł S. W. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.), wywiódł, że z Wytycznych dla wnioskodawców (składających się na dokumentację konkursową) wynika, że wniosek, który uzyskał negatywną ocenę techniczno-ekonomiczną jest odrzucany (nie podlega dalszej ocenie w oparciu o kryteria strategiczne). Podstawą odrzucenia wniosku skarżącego było stwierdzenie, że projekt nie spełnia kryterium merytorycznego oceny techniczno-ekonomicznej "Projekt jest wykonalny pod względem finansowym". W ocenie LAWP, skarżący nie udokumentował posiadania środków finansowych na realizację projektu. W pkt E9 wniosku o dofinansowanie wskazano, że koszty całkowite projektu wynoszą 1.842.786 zł, wartość wsparcia, o które ubiega się skarżący wynosi 699.959,04 zł, zaś wkład własny wnioskodawcy – 798.240,96 zł. Wartość zysku przedsiębiorstwa skarżącego za ostatni okres obrachunkowy oraz okres bieżący wnosi łącznie 170.000 zł. Organ uznał, że przedłożona przez skarżącego umowa przedwstępna pożyczki z dnia [...] marca 2012 r., sporządzona w formie aktu notarialnego, uniemożliwia ocenę, czy w momencie składania wniosku skarżący posiada potencjał finansowy, niezbędny do realizacji projektu. Sąd I instancji podzielił to stanowisko. Posiadanie środków, o których mowa w pkt F5 wniosku (tj. środków finansowych zabezpieczających płynną i terminową realizację całości projektu opisanego we wniosku) skarżący mógł wykazać w sposób określony w Wytycznych dla wnioskodawców. Dokumentacja konkursowa dopuszcza przedstawienie różnych dokumentów, muszą to być jednak dokumenty potwierdzające, że wnioskodawca ma zapewnione środki finansowe na realizację projektu. Z istoty umowy przedwstępnej, uregulowanej w art. 389 kodeksu cywilnego, WSA wywiódł, że jej przedmiotem jest zobowiązanie się do zawarcia w przyszłości umowy przyrzeczonej. Umowa przedwstępna nie rodzi natomiast obowiązku świadczenia przedmiotu umowy przyrzeczonej. Zobowiązanie to powstanie dopiero z chwilą zawarcia umowy pożyczki (art. 720 kodeksu cywilnego). W ocenie WSA między umową przedwstępną pożyczki a umową pożyczki nie można zatem stawiać znaku równości. Sąd podkreślił, że z przedstawionego przez skarżącego aktu notarialnego wynika jedynie, że skarżący dopiero zobowiązał się do zawarcia umowy pożyczki w przyszłości. Nie przedstawił natomiast umowy pożyczki, która – zawarta w formie aktu notarialnego – uznawana jest w warunkach konkursu za dokument świadczący o posiadaniu środków na realizację przedsięwzięcia. Wnioskodawca w chwili składania wniosku nie dysponował więc kwotą 1.200.000 zł, o której mowa w przedłożonej umowie. Skarżący nie przedstawił również innych dokumentów, z których wynikałoby, że posiada wystarczające środki finansowe na realizację projektu. Wnioskodawca jest zobowiązany do wykazania, że jest w posiadaniu odpowiednich środków niezbędnych do realizacji projektu, a nie jedynie wskazania, że ma możliwość pozyskania takich środków w przyszłości. W pkt 2 enumeratywnie wyliczono inne dokumenty finansowe potwierdzające posiadanie środków pieniężnych gwarantujących finansowe wykonanie projektu. Tymi dokumentami są promesa po weryfikacji zdolności finansowej dokonanej przez bank, aktualny wyciąg z rachunku bankowego potwierdzony przez pracownika banku podpisem i pieczęcią bankową lub zawierający adnotację o tym, że dany wyciąg jest wygenerowany elektroniczne na podstawie art. 7 ustawy Prawo bankowe /.../ oraz że nie wymaga podpisu ani stempla, umowa pożyczki sporządzona w formie aktu notarialnego. Wytyczne wyraźnie więc wskazują na umowę pożyczki sporządzoną w formie aktu notarialnego oraz promesę bankową. Przedwstępna umowa pożyczki, przedłożona przez wnioskodawcę, nie zalicza się do wyżej wymienionych dokumentów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. W., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm. Wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z kryteriami konkursu [...], poprzez oddalenie skargi na skutek dokonania błędnej oceny złożonej do dokumentacji konkursowej umowy przedwstępnej pożyczki, co skutkowało z kolei błędnym uznaniem, że skarżący nie posiada środków na realizację projektu zgłoszonego do dofinansowania; 2) prawa materialnego w postaci art. 29 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p.r. i kryteriów konkursu [...] w postaci błędnej wykładni kryterium wykonalności finansowej projektu skarżącego przyjętych dla konkursu [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno LAWP jak i sąd I instancji dokonały oceny wniosku niewłaściwie w oderwaniu od przepisów prawa cywilnego - dotyczących konstrukcji umowy przedwstępnej i możliwości dochodzenia roszczeń będących treścią tej umowy. Autor skargi kasacyjnej powołał art. 89, art. 389 § 2 zd. 3, art. 729 § 2, art. 390 § 2 Kodeksu cywilnego oraz art. 1047 Kodeksu postępowania cywilnego i wywodził, że skarżący - mając umowę przedwstępną pożyczki zawartą w formie aktu notarialnego - posiada skuteczny prawnie instrument dochodzenia od dającego pożyczkę zawarcia umowy przyrzeczonej, co skutkuje możliwością dochodzenia roszczenia o wypłatę umówionych środków. Zawarta umowa przedwstępna nie powoduje, by skarżący znalazł się w gorszej pozycji prawnej, niż gdyby miał zawartą umowę pożyczki, która nie byłaby umową przedwstępną. Twierdził też, że umowa, jaka skarżący zawarł, wywiera mocniejszy skutek niż uzyskanie z banku promesy kredytu. Dodał nadto, że skarżący zrealizował projekt objęty wnioskiem z własnych środków bez potrzeby zaciągania pożyczki. Dlatego też WSA w L. nie ma racji, różnicując potencjał ekonomiczny skarżącego od charakteru umowy. Interes skarżącego w otrzymaniu środków finansowych od dającego pożyczkę jest tak samo zabezpieczony. Różni się tylko tym, że w przypadku odmowy przeniesienia środków przez dającego pożyczkę skarżący będzie musiał wytoczyć dwa powództwa a nie jedno. W konsekwencji, umowa przedwstępna pożyczki, którą skarżący załączył do wniosku o dofinansowanie, materialnie spełnia warunek konkursowy w postaci okazania się przez przystępującego do konkursu umową pożyczki w formie aktu notarialnego, pomimo formalnej różnicy konstrukcyjnej obu umów, a poza tym, spełnia również wymóg okazania się innym dokumentem potwierdzającym istnienie środków na sfinansowanie projektu ze strony skarżącego, o którym mowa w wytycznych konkursowych. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji naruszył również przepisy prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania kryteriów merytorycznych konkursu [...] do dokumentacji złożonej przez skarżącego, podczas gdy prawidłowa ocena przedwstępnej umowy pożyczki prowadzi do wniosku, że skarżący zapewnił finansową trwałość realizowanego przez siebie projektu. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjna cofnął zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p.r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem składu orzekającego NSA postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania – a to art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z kryteriami konkursu – nie jest trafny. Zgodnie z objętym podstawami kasacyjnymi art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. w wyniku rozpatrzenia skargi /.../ sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. W świetle stanowiska zaprezentowanego w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku jak i w świetle sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów istota sporu dotyczy tego, czy ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z Kryteriami Wyboru Projektów – w ramach I Osi priorytetowej "Przedsiębiorczość i Innowacje" – Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013. Poza sporem wśród Kryteriów merytorycznych oceny techniczno-ekonomicznej Działania 1.1-1.7 – niespełnienie któregokolwiek z których powoduje odrzucenie wniosku – przewidziano kryterium "Projekt jest wykonalny pod względem finansowym". Kryterium to, zgodnie z jego opisem, ocenia czy wartość planowanych kosztów ma zapewnione finansowanie w zaprezentowanym projekcie w źródłach finansowania. Oceniający weryfikuje możliwości finansowe Wnioskodawcy związane z realizacją projektu. Wnioskodawca wykazuje, że ma zapewnione środki finansowe na realizacje projektu. Poza sporem nadto Wytyczne dla Wnioskodawców /.../ w pkt. 2.2 lit. g, stanowią, że wykazanie (udokumentowanie) środków finansowych możliwe będzie m.in. przez: 1. Przedstawienie dokumentów finansowych za trzy ostatnie zamknięte lata obrachunkowe, z których będzie jasno wynikało, że zysk netto przekracza 50 % wartości kosztów kwalifikowanych oraz przedsiębiorca posiada stabilną sytuację finansową. 2. Przedstawienie innych dokumentów finansowych potwierdzających posiadanie środków pieniężnych gwarantujących finansowe wykonanie projektu, tj.: Promesa po weryfikacji zdolności finansowej dokonanej przez bank Aktualny wyciąg z rachunku bankowego potwierdzony przez pracownika banku podpisem i pieczęcią bankową lub zawierający adnotację o tym, że dany wyciąg jest wygenerowany elektronicznie na podstawie art. 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. Nr 140, poz. 939 ze zm.), oraz że nie wymaga podpisu ani stempla, Umowa pożyczki sporządzona w formie aktu notarialnego. 3. Przedstawienie innych dodatkowych dokumentów potwierdzających posiadanie środków pieniężnych gwarantujących finansowe wykonanie projektu z zastrzeżeniem, że dodatkowe dokumenty będą podlegały indywidualnej ocenie przez członków KOP lub ekspertów zewnętrznych. W tym stanie rzeczy Sądowi I instancji nie można postawić skutecznego zarzutu, że wadliwie zaakceptował stanowisko [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości, zgodnie z którym umowa przedwstępna pożyczki nie jest dokumentem potwierdzającym wykonalność finansową projektu. Istotnie bowiem, pkt 2 przytoczonych Wytycznych dla Wnioskodawców /.../ zawiera katalog zamknięty dokumentów innych (niż dokumenty finansowe za trzy ostatnie zamknięte lata obrachunkowe), potwierdzających posiadanie środków pieniężnych gwarantujących finansowe wykonanie projektu, w tym promesę bankową, po weryfikacji zdolności finansowej dokonanej przez bank oraz umowę pożyczki, sporządzoną w formie aktu notarialnego. Zwrócenia uwagi wymaga, że "przyrzeczenie" udzielenia środków pieniężnych przewidziano jedynie w przypadku kredytu bankowego. Uznanie promesy bankowej – jako deklaracji banku udzielenia kredytu – za dokument wykazujący zapewnienie przez wnioskodawcę wystarczających środków finansowych na realizację projektu i posiadanie środków gwarantujących finansowe wykonanie projektu jest przy tym jednoznacznie powiązane z wymogiem uprzedniej oceny zdolności finansowej wnioskodawcy dokonywanej przez bank – co niewątpliwie wzmacnia pozytywną ocenę możliwości finansowych wnioskodawcy. W analizowanym pkt. 2 Wytycznych, wśród dokumentów wykazujących spełnienie kryterium wykonalności projektu pod względem finansowym – odnośnie do pożyczki pieniędzy – za zapewnienie środków na realizację projektu uznano jedynie umowę pożyczki, zawartą w formie aktu notarialnego, pomijając umowę przedwstępną pożyczki. Przyjąć należy, że gdyby umowa przedwstępna pożyczki – dla celów wykazania posiadania środków finansowych – mogła być uznawana za równorzędną w skutkach z umową pożyczki, jak wywodzono w skardze kasacyjnej, znalazłoby to wyraz w omawianej regulacji (np. umowa pożyczki i/ewentualnie umowa przedwstępna pożyczki). Niewątpliwie jednak brak unormowań, które wprost pozwalałyby traktować umowę przedwstępną pożyczki jako potwierdzenie posiadania środków zapewniających finansowe wykonanie projektu. Poza sporem przez umowę pożyczki dający pożyczkę zobowiązuje się przenieść na własność biorącego określoną ilość pieniędzy albo rzeczy oznaczonych tylko co do gatunku, a biorący zobowiązuje się zwrócić tę samą ilość pieniędzy albo tę samą ilość rzeczy tego samego gatunku i tej samej jakości (art. 720 k.c.). Z kolei umowa przedwstępna jedynie zobowiązuje strony do zawarcia oznaczonej umowy (art. 389 § 1 k.c.). Charakter wskazanych umów niewątpliwie zatem jest odmienny. Skoro więc to umowa pożyczki została wymieniona jako dokument wykazujący zapewnienie wystarczających środków na realizację projektu to znaczy, że umowa przedwstępna pożyczki – jedynie zobowiązująca do zawarcia umowy pożyczki – w rozumieniu Wytycznych nie potwierdza posiadania środków pieniężnych gwarantujących finansowe wykonanie projektu. Zgodzić należy się więc z Sądem I instancji, że umowa przedwstępna pożyczki nie należy do dokumentów wymienionych w pkt. 2 Wytycznych. Wprawdzie w pkt. 3 Wytycznych przewidziano możliwość wykazania posiadania wystarczających środków finansowych na realizację projektu, "innymi dodatkowymi dokumentami". Odnośnie do tych "innych dodatkowych" dokumentów Wytyczne nakładają jednak na oceniających dokonanie indywidualnej ich oceny. Zdaniem NSA prawidłowa jest jednak ocena, że umowa przedwstępna nie oznacza, że dojdzie do zawarcia umowy pożyczki. Tymczasem – jak już wskazano – jeśli wnioskodawca zmierza do wykazania posiadania środków finansowych pochodzących z pożyczki – konieczne jest przedstawienie umowy pożyczki. Zawarcie umowy przedwstępnej pożyczki nie może być więc uznane za "inny dodatkowy" dokument, potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę środków na podstawie umowy pożyczki. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej oceny tej nie podważają wywody na temat możliwości dochodzenia na drodze sądowej wykonania umów. Z przedstawionych względów chybiony jest zarzut, że w sprawie dokonano błędnej wykładni kryterium wykonalności finansowej projektu skarżącego przyjętych dla konkursu. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przez Sąd I instancji art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. także nie znajduje usprawiedliwienia. Ponieważ zarzut ten powiązano z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52 – 55, art. 61 § 3 – 6, art. 115 – 122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że odpowiednie stosowanie art. 151 p.p.s.a. nie zostało wprost wyłączone. Regulacja zawarta w art. 30c ust. 3 pkt 2 (/.../ sąd może oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia) wskazuje jednak, że u.z.p.p.r. zawiera odrębną podstawę prawną oddalenia skargi. Art. 151 p.p.s.a. nie znajduje zatem zastosowania. Wobec powyższego skarga kasacyjna – jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw – na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 490).