I SA/Wa 178/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania A. Z. od decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m kw. (obecnie [...] i [...] o łącznej pow. [...] m kw.), zajęty pod drogę publiczną (powiatową) – ul. [...] w części dotyczącej wyłącznie odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz A. Z. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Prezydent miasta W. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za wyżej opisaną nieruchomość i przyznał je na rzecz A. G. za udział ½ części nieruchomości w kwocie [...] zł oraz odmówił uwzględnienia wniosku A. Z. w sprawie ustalenia i przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość uznając, że został złożony po upływie ustawowego terminu. Odwołanie od powyższej decyzji w zakresie w jakim odmówiono przyznania odszkodowania odwołanie wniosła A. Z. podnosząc, że organ niewłaściwie potraktował pełnomocnictwo złożone w dniu 3 listopada 2006 r. a udzielone A. G. jako wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Wojewoda [...] rozpatrując powyższe odwołanie stwierdził, że dokonana przez organ I instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Organ odwoławczy podkreślił, ze przedmiotem rozpatrzenia przez Wojewodę [...] jest tylko zaskarżona część decyzji odszkodowawczej tj. odmowa przyznania odszkodowania na rzecz A. Z. Zdaniem Wojewody decyzja odszkodowawcza organu I instancji jest podzielna, dlatego A. Z. mogła skutecznie kwestionować część decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania na jej rzecz, natomiast rozstrzygnięcie dotyczące A. G. stało się ostateczne w związku z czym nie jest ona stroną niniejszego postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy przywołał treść przepisu art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) i wskazał, że powołany przepis wprowadza generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne. Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. terminu do składania wniosków o odszkodowanie za nieruchomości zajęte w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne ma tylko takie znaczenie, że nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. Wygaśnięcie zaś roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania oznacza, że następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę. Wojewoda podkreślił, że określony przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ustawy termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego, a więc nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany. Organ II instancji stwierdził na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, że przedmiotowa nieruchomość zajęta pod drogę publiczną powiatową – ul. [...] w W. stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność A. G. i A. Z. Postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za tę nieruchomość zostało wszczęte w dniu 9 listopada 2005 r. wyłącznie na wniosek A. G. z dnia 28 września 2005 r. W ocenie Wojewody z treści tego wniosku jasno i stanowczo wynika, że działała ona we własnym imieniu, nie wspominając o roszczeniach pozostałych współwłaścicieli (wniosek podpisany jest wyłącznie przez wnioskodawcę) i nie przedkładając stosownych pełnomocnictw na występowanie w ich imieniu. Tym samym organ I instancji rozpatrując wniosek złożony w dniu 9 listopada 2005 r. był związany jego treścią i nie mógł zakładać, że A. G. działa również w imieniu A. Z. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie niniejszej nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 209 Kodeksu cywilnego stanowiący, że każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Organ powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1971 r. sygn. akt I CR 427/71, zgodnie z którym przepis art. 209 k.c. nie dotyczy roszczenia o odszkodowanie za utraconą własność, gdyż nie jest to czynność zmierzająca do zachowania wspólnego prawa. Roszczenie o wypłatę odszkodowania za odjętą własność nieruchomości jest bowiem roszczeniem o świadczenie podzielne, przy podzielności zaś świadczenia wierzytelność dzieli się na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest wierzycieli. Wystąpienie więc przez jednego ze współwłaścicieli w imieniu własnym o zapłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi we współwłasności nie jest czynnością, której celem jest ochrona wspólnego prawa do współwłasności. Jest to samodzielne uprawnienie współwłaściciela. Każdy ze współwłaścicieli może we własnym imieniu i w odpowiednim zakresie odpowiadającym udziałowi we współwłasności, domagać się należnego odszkodowania. Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli, jak też nie tamuje postępowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości zajętej. Oczywiście nie wyklucza to podjęcia przez jednego ze współwłaścicieli czynności mających na celu interes pozostałych i działanie w ich imieniu np. na podstawie pełnomocnictwa. Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, że A. Z. złożyła w dniu 3 listopada 2006 r. upoważnienie dla A. G. do występowania z wnioskiem o odszkodowanie za przedmiotowy grunt, jednakże we wniosku złożonym przez A. G. w dniu 9 listopada 2005 r. nie ma jakiejkolwiek wzmianki jakoby wnioskodawca reprezentował również pozostałych współwłaścicieli. Wobec powyższego w ocenie Wojewody organ I instancji prawidłowo zakwalifikował powyższe pismo jako nowy wniosek o ustalenie odszkodowania. Organ II instancji zaznaczył, ze ustalenie organu administracji, iż wniosek o przyznanie odszkodowania został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 73 ustawy stanowi przesłankę do nieuwzględnienia żądania strony. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. Z. zrzucając jej naruszenie: 1. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 61 § 4 w zw. z art. 9, art. 10 i art. 28 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że wniosek o odszkodowanie złożony przez A. G. w dniu 9 listopada 2005 r. dotyczy tylko ½ części odszkodowania, podczas gdy zawiera żądanie ustalenia odszkodowania za całą nieruchomość; 2. art.7, art. 77§ 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dowolne uznanie, że urzędowo poświadczone pełnomocnictwo z dnia 9 listopada 2005 r. dołączone w dniu 3 listopada 2006 r. stanowiło spóźniony wniosek o odszkodowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek złożony przez siostrę skarżącej A. G. obejmuje żądanie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za całą nieruchomość zajętą pod ulicę [...], ponieważ wskazuje prowadzoną dla niej księgę wieczystą, jej numer ewidencyjny, powierzchnię oraz udokumentowany 3 załącznikami stan prawny – współwłasność w częściach ułamkowych. Skarżąca wskazuje, że wniosek podpisała wprawdzie tylko jej siostra, ale w chwili jego składania miała pełnomocnictwo skarżącej, którego nie przyjęto. Skarżąca podnosi również, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy nie wymaga łącznego wniosku wszystkich współwłaścicieli lecz wniosku uprawnionego właściciela, którym w razie współwłasności może być każdy ze współwłaścicieli. W pozostałym zakresie skarga sprowadza się w zasadzie do cytowania wyroków sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do zbadania, czy wniosek skarżącej o przyznanie odszkodowania został złożony w ustawowym terminie, czy też nie, a w związku z tym, czy organ prawidłowo odmówił uwzględnienia jej wniosku. Na wstępie należy wskazać, że Sąd stwierdził, że A. G. w dniu 9 listopada 2005 r. złożyła wniosek o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną- ul. [...] .Wniosek ten, co jasno i jednoznacznie wynika z jego treści, został złożony wyłącznie w jej imieniu. Przy czym do tak sformułowanego wniosku nie został dołączony żaden dokument pełnomocnictwa, ani żaden inny, który pozwalałby uznać, iż wniosek został wniesiony także przez A. Z. Wnosząca skargę dopiero w dniu 3 listopada 2006 r. złożyła upoważnienie dla A. G. do występowania z wnioskiem o odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę publiczną-ul. [...]. W ocenie Sądu organy orzekające zasadnie potraktowały powyższe upoważnienie jako wniosek A. Z. o ustalenie i wypłatę odszkodowania, ponieważ z wniosku A. G. nie wynika, by złożony on był również w imieniu drugiej współwłaścicielki a nie wyłącznie w imieniu własnym. W opinii Sądu nie może zmienić tego ustalenia nawet okoliczność, że "upoważnienie" opatrzone jest datą 9 listopada 2005 r. Powyższe ustalenie wynika także z okoliczności, iż materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. aktu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Natomiast w myśl art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy, odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 i 2 jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Powyższe oznacza, że postępowanie odszkodowawcze prowadzone na podstawie powyższego przepisu ustawy wymaga złożenia przez uprawnioną osobę odpowiedniego wniosku. Postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania za nieruchomości, które w dniu 31 stycznia 1998 r. były zajęte pod drogi wszczynane jest bowiem jedynie na wniosek właściciela tego gruntu i to tylko w zakresie przysługujących wnioskodawcy uprawnień. Przy czym podkreślić trzeba, iż wszczęcie postępowania administracyjnego, które zgodnie z przepisami prawa może być wszczęte jedynie na wniosek, wymaga wyraźnego wniosku strony (art. 61 § 1 i 2 kpa). Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, jeżeli stosowny wniosek o wszczęcie postępowania nie został złożony. Wszczęcie postępowania bez wniosku strony stanowi zaś rażące naruszenie zasady skargowości (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W ocenie Sądu orzekającego w ww. ustawie z dnia 13 października 1998 r. brak jest przepisu, z którego wynikałoby, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez choćby jednego z właścicieli automatycznie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego względem wszystkich pozostałych. Wręcz przeciwnie ratio legis omawianej regulacji ma na celu ułatwienie uzyskania odszkodowania przez byłych właścicieli, bez potrzeby ustalania pozostałych i ich miejsca zamieszkania. Z przepisów ustawy wynika, że każdy współwłaściciel, po spełnieniu koniecznych wymogów, może uzyskać odszkodowanie w zależności od przysługującego mu prawa, czy udziału w tym prawie, a niezależnie od tego, co postanowią pozostali współwłaściciele. Nie ulega więc wątpliwości, że w niniejszej sprawie każda ze współwłaścicielek, aby uzyskać odszkodowanie za przysługujące jej prawo własności, powinna wystąpić z osobnym wnioskiem, a każdy wniosek wszczyna osobną sprawę administracyjną, Sprawy te mogą zostać połączone w jednym postępowaniu, w trybie art. 62 k.p.a. Sąd nie podziela poglądów wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym w skardze wyroku z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 453/10. Rację ma Wojewoda [...] stwierdzając, że odszkodowanie może być wypłacone jedynie w stosunku do tych właścicieli, którzy złożyli wnioski o odszkodowania w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., przy czym każdy zainteresowany właściciel powinien złożyć wniosek o odszkodowanie. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego powinien być wyraźny i odpowiadać wymogom art. 63 kpa. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że w piśmie złożonym w dniu 3 listopada 2006 r. skarżąca stwierdziła, że jest to upoważnienie dla A. G. do występowania o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w jej imieniu. Jednakże oczywiste jest, że w chwili złożenia wskazanego pisma toczyło się już postępowanie administracyjne z wniosku uprzednio wskazanej osoby o odszkodowanie za jej udział w prawie własności nieruchomości. Przedmiotowy wniosek z dnia 9 listopada 2005 r. wszczął zatem postępowanie administracyjne, którego stroną była jedynie A. G. i postępowanie to dotyczy jedynie odszkodowania za jej udział w prawie własności nieruchomości. W związku z tym wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 62 kpa w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przepis art. 62 kpa upoważnia organ administracji publicznej do połączenia wielu spraw administracyjnych do wspólnego rozpatrzenia w jednym postępowaniu i rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją administracyjną wydaną w wyniku tego postępowania. Ma on zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. W ocenie Sądu orzekającego analizowany przepis nie może znaleźć zastosowania w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, ponieważ w dacie złożenia wniosku przez skarżącą nie istniała jeszcze wielość spraw administracyjnych, lecz prowadzone było jedno postępowanie administracyjne. Ponadto uzyskanie odszkodowania na mocy art. 73 ust. 4 wymaga wniosku strony złożonego w określonym terminie, a w ustawie brak jest przepisu, z którego wynikałoby, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez choćby jednego z właścicieli odnosi skutek względem pozostałych. W tej sytuacji samo nienazwanie wystąpienia skarżącej wnioskiem o wszczęcie postępowania nie zmienia faktu, że jej pismo w swej istocie jest wnioskiem, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy - tym bardziej, że spełnia ono wymogi określone w art. 63 kpa. Podsumowując stwierdzić należy, że w ocenie Sądu orzekającego treść pisma złożonego w dniu 3 listopada 2006 r. , przy uwzględnieniu przepisu art. 73 ust. 4 ww. ustawy, wyraźnie świadczy o tym, że stanowi ono wniosek o wszczęcie postępowania - tak jak poprawnie zakwalifikowały to organy administracji publicznej orzekające w rozpatrywanej sprawie. O tym, że pismo (wniosek, podanie) jest wyraźne, jasne, klarowne decyduje bowiem to, czy jego treść pozwala na odczytanie intencji (woli) autora tego pisma, bez potrzeby usuwania w drodze podejmowania określonych zabiegów choćby najmniejszych wątpliwości. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu orzekającego, nie budzi wątpliwości fakt, że skarżąca niewątpliwie chciała otrzymać odszkodowanie za zajętą pod drogę nieruchomość objętą niniejszym postępowaniem. W konsekwencji oznacza to, że skarżąca złożyła swoje podanie z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - co uzasadniało wydanie decyzji odmownej w stosunku do niej. Podsumowując Sąd uznał, że organy obu instancji przeprowadziły kwestionowane postępowanie zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego oraz nie naruszyły powołanych w skardze przepisów prawa, zaś wydane przez te organy rozstrzygnięcia uznać należy za prawidłowe. Wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły one stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.