II SA/Sz 1142/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. G. i I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. G. i I. G. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku Spółki, ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie "wraz ze stacją i niezbędną towarzyszącą infrastrukturą techniczną" i jednocześnie w punkcie decyzji określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji (ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich), wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych oraz w zakresie ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwolenie na budowę, w pkt - stwierdził konieczność zapobiegania, ograniczenia oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz brak konieczności wykonania kompensacji przyrodniczej, – wskazał na brak konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, – wskazał na brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, zaś – nałożył obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie klimatu akustycznego. Jako podstawę prawną podjęcia decyzji organ ten wskazał na art. 71, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Burmistrz opisał przeprowadzoną procedurę, w tym związaną z udziałem społeczeństwa, poprzedzającą wydanie decyzji oraz dokonał oceny oddziaływania przedsięwzięcia i potencjalnych zagrożeń dla środowiska, w szczególności w zakresie ornitofauny i chiropterofauny terenu objętego inwestycją oraz terenów sąsiednich. Do decyzji załączono charakterystykę planowanego przedsięwzięcia. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. G. i I. G., zarzucając naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 5, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i b w zw z art. 80 ust. 1 pkt 3 oraz art. 37 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak również art. 7, art. 77, art. 8, art. 10, art. 107 § 1-3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze wskazane uchybienia natury materialnej i proceduralnej odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 33, art. 38, art. 59 ust. 1, art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał ustawową procedurę prowadzącą do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do których zaliczył planowaną inwestycję polegającą na budowie farmy elektrowni wiatrowych. Nadto wskazał jakie dowody należy zebrać w toku postępowania i co powinna zawierać decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Kolegium, decyzja organu I instancji spełnia wszystkie wymogi prawa materialnego jak i procesowego. Przede wszystkim została wydana w oparciu o w pełni zebrany materiał dowodowy, przy poszanowaniu trybu określonego przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływaniu na środowisko oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniono w niej uzyskane stanowiska organów uzgadniających, jak i zgłoszone przez strony i inne osoby okoliczności konieczne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto wzięto pod uwagę możliwość negatywnego oddziaływania elektrowni na środowisko, w tym ludzi, ptaków i nietoperzy, jak również odniesiono się do wszelkich zgłaszanych uwag i wniosków, umożliwiając osobom zainteresowanym zapoznanie się z wyjaśnieniami inwestora. Nie zgadzając się z wyżej opisaną decyzją Kolegium, M. G. i I. G., reprezentowani przez adwokata J. T., zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze skarżący zarzucając naruszenie: art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i b w związku z art. 80 ust. 1 pkt 3 oraz art. 37 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz art. 8, art. 10, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i 140 Kodeksu postępowania administracyjnego, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Według I. i M. G., organ nie uwzględnił wszystkich okoliczności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym pominął elementy ustaleń zawartych w raporcie jak i to, że nie określono w sposób wyczerpujący warunków wykorzystania terenu. Ponadto skarżący podnieśli, że nie rozpatrzono zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa uwag i wniosków oraz nie odniesiono się do wszystkich zarzutów odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie, która odbyła się dnia [...] pełnomocnik M. G. i I. G. popierając skargę wyjaśnił, że działka skarżących nie graniczy z terenem inwestycji, a "od najbliższego wiatraka znajduje się w odległości ok.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem i wobec niezwiązania zarzutami skargi, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza, którą to ustalono na rzecz Spółki środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy elektrowni wiatrowych " " wraz z stacją elektroenegetyczną oraz niezbędną infrastrukturą na terenie miejscowości. Decyzja organu odwoławczego, została podjęta w wyniku odwołania wniesionego przez skarżących, tj. I. G. i M. G.. Stosownie do art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że odwołanie może złożyć jedynie strona postępowania, zatem w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego odwołanie, obowiązkiem organu odwoławczego w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego będącego stroną w postępowaniu. Powyższe stanowi podmiotową przesłankę dopuszczalności odwołania, zatem ustalenie tej kwestii warunkuje zgodne z prawem prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie merytoryczne sprawy. Stwierdzenie braku legitymacji do złożenia odwołania obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, o czym stanowi art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważało, czy autorom odwołania przysługiwała legitymacja procesowa do udziału w sprawie w charakterze strony. Postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Przepisy tej ustawy nie regulują kwestii legitymacji procesowej w postępowaniach prowadzonych w oparciu o jej przepisy. Zastosowanie zatem znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 28 K.p.a., zgodnie z którą, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdolność administracyjnoprawna do wniesienia odwołania przysługuje zatem podmiotowi, który posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji organu I instancji. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany środek zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1588/12, Lex nr 1218392). Interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, istniejący obiektywnie i potwierdzony okolicznościami faktycznymi, które stanowią podstawę zastosowania przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2006 r., strona 225). Tak więc, podmiot składający odwołanie ma interes prawny, o ile istnieje związek pomiędzy jego indywidualną sferą praw lub obowiązków, a obowiązującym systemem prawa zapewniającym ochronę tej sfery. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że podmiot wprawdzie jest zainteresowany wynikiem sprawy, ale swojego interesu nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Kwestia posiadania interesu prawnego, który warunkuje występowanie w danym postępowaniu w charakterze strony, uzależniona jest od okoliczności konkretnej sprawy oraz przepisów znajdujących do niej zastosowanie. Analiza przepisów działu V ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko prowadzi do wniosku, że w postępowaniu, w którym została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. posiada niewątpliwie wnioskodawca (inwestor). Oprócz niego, status strony przysługuje podmiotom, które legitymują się prawem własności czy prawem wieczystego użytkowania do nieruchomości objętej wnioskiem jak i nieruchomości sąsiednich, jeżeli znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Jak wynika z przepisów powołanej ustawy, w postępowaniu tym bada się wpływ przedsięwzięcia m.in. na środowisko, w tym zdrowie, życie ludzi czy dobra materialne, dlatego też istotne znaczenie dla wyjaśnienia, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony w postępowaniu ma ocena oddziaływania inwestycji na środowisko. W niniejszej sprawie ustalenie kwestii legitymacji I. i M. G. do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza określającej wnioskodawcy środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia wymagało zatem zbadania, czy odwołującym się przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, położonej w sferze oddziaływania inwestycji polegającej na budowie farmy elektrowni wiatrowych " ". Tymczasem ustaleń takich Kolegium nie poczyniło, a pomimo to rozpoznało merytorycznie sprawę. W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się wykaz stron postępowania (karta 87-88), które zawiadamiano o czynnościach organu przez publiczne obwieszczenie. W poz. 39 tego wykazu wskazano I. G., jednakże powyższe wskazanie budzi wątpliwości. Po pierwsze informacja ta została dopisana ołówkiem, po drugie nie wiadomo jest, kto sporządził wykaz stron, a po trzecie w aktach administracyjnych nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałyby okoliczności pozwalające na dokonanie przez organy orzekające w sprawie oceny interesu prawnego I. G. i M. G. Z wydruków z ewidencji gruntów, które inwestor załączył do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie wynika, aby I. G. czy M. G. byli właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości objętej inwestycją, czy też terenów przyległych znajdujących się w sferze oddziaływania przedsięwzięcia. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do czynienia ustaleń faktycznych w zastępstwie organów administracyjnych orzekających w sprawie. Przeciwnie, zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co między innymi nakłada na sąd obowiązek zbadania, czy stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji, znajduje oparcie w materiałach sprawy zgromadzonych w aktach administracyjnych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy w ogóle nie badał kwestii interesu prawnego wnoszących odwołanie, a tymczasem braki materiału dowodowego na tę okoliczność, w ocenie Sądu, nie zezwalały na przyjęcie a priori istnienia u odwołujących się przymiotu strony tego postępowania administracyjnego. Na wątpliwości co do posiadania przez skarżących atrybutu strony wskazuje także oświadczenie złożone przez ich pełnomocnika na rozprawie, że działka I. i M. G. nie graniczy z terenem inwestycji, gdyż od najbliższego wiatraka znajduje się w odległości[...]. W tej sytuacji należy stwierdzić, że organ nie dokonał ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Powyższe uchybienia uniemożliwiają ocenę merytoryczną zaskarżonej decyzji i ustosunkowanie się przez Sąd do zarzutów podniesionych w skardze. Wydanie decyzji co do istoty, bez rozważenia kwestii posiadania przez skarżących interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., należy uznać za uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem stwierdzenie braku legitymacji do złożenia odwołania uniemożliwia wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Nadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. rozpatrzenie odwołania podmiotu niebędącego stroną w sprawie powoduje, że decyzja odwoławcza dotknięta jest kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W tym stanie rzeczy wobec niewyjaśnienia omawianej kwestii legitymacji strony wnoszącej odwołanie należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję. Zauważyć przy tym trzeba, że uchylenie aktu organu II instancji z innych powodów aniżeli wskazane w skardze, w tej konkretnej sprawie, nie narusza zakazu orzekania na niekorzyść strony skarżącej, o którym mowa w art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Orzeczenie Sądu nie pogarsza sytuacji skarżących w stosunku do tej, którą mieli przed wniesieniem skargi, gdyż nie przesądza o kwestii merytorycznej, lecz wskazuje na naruszenie przepisów proceduralnych. W doktrynie reprezentowane jest stanowisko, że dokonanie oceny, czy uwzględnienie skargi nastąpiło na korzyść czy też na niekorzyść skarżącego nie jest możliwe w sytuacji kiedy – stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - uwzględnienie skargi nastąpiło ze względu na stwierdzenie przez sąd naruszenia w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego aktu lub czynności przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Warszawa 2008 r., strona 134). Ponadto należy podkreślić, że zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, która nie przyznaje skarżącym żadnych praw, ani nie nakłada na nich żadnych obowiązków, zatem uchylenie decyzji organu odwoławczego, nie zmienia ich sytuacji, ani w żaden sposób nie pozbawia dalszej możliwości ochrony swoich interesów. Reasumując, należy stwierdzić, że rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie w pierwszej kolejności zweryfikowanie, czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń wydanie stosowanego orzeczenia. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zaś w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tejże ustawy.