II SA/Łd 115/12

Dnia 13 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 roku sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.), art. 16 ust. 6, art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt. 1, ust. 6, ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), uznał za nienależnie pobrany przez W. G. zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 sierpnia 2011 r. oraz orzekł o jego zwrocie w wysokości 8568,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia wydania decyzji w wysokości 2671,21 zł, łącznie w kwocie 11239,21 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że W. G. złożyła w dniu 28 sierpnia 2005 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a następnie decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak [...] zmienioną decyzją z dnia [...] znak: [...] przyznano wnioskodawczyni prawo do wspomnianego świadczenia na okres od 1 września 2005 r. na czas nieokreślony. Organ podniósł, że na podstawie art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227) od dnia 1 stycznia 2007 r. wnioskodawczyni nabyła uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego w związku z ukończeniem 75 roku życia. Organ wskazał, że w związku z otrzymanym w dniu 20 września 2011 r. pismem Wojskowego Biura Emerytalnego w Ł. informującego, iż wnioskodawczyni otrzymuje dodatek pielęgnacyjny, decyzją z dnia [...], znak [...] Prezydent Miasta Ł. zmienił poprzednie rozstrzygnięcie w części dotyczącej okresu przysługiwania świadczenia i orzekł o przyznaniu W. G. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 września 2005 r. do 31 grudnia 2006 r. W związku z powyższym organ uznał, że wnioskodawczyni nienależnie pobrała zasiłek pielęgnacyjny za okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 sierpnia 2011 r. i zobowiązał ją do zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosła W. G., która podniosła, iż zasiłek pielęgnacyjny otrzymywała na podstawie wydanych przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji, a świadczenie zostało jej przyznane bezterminowo. Wskazała też, że decyzja przyznająca zasiłek pielęgnacyjny nie zawierała pouczenia o nienależnie pobranych świadczeniach rodzinnych, zawierała jedynie informację o konieczności poinformowania o zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, a w jej przypadku nie nastąpiły żadne zmiany skutkujące koniecznością informowania o nich organu l instancji. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta Ł., zmienił swoją własną ostateczną decyzję z dnia [...], nr [...] i przyznał wnioskodawczyni zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia 1 września 2005 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. Od powyższej decyzji strona nie złożyła odwołania i decyzja ta stała się ostateczna. W związku z powyższym w obrocie prawnym nie istnieje decyzja przyznająca wnioskodawczyni zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 stycznia 2007 r. Kolegium podniosło ponadto, że organ l instancji przyznał stronie zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w świetle którego prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Wnioskodawczyni legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności o charakterze trwałym i orzeczonym na stałe, w związku z czym organ zgodnie z przepisami prawa przyznał stronie zasiłek pielęgnacyjny na czas nieokreślony i nie mógł przyznać tego świadczenia w inny sposób. Organ dodał, że wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z dnia 22 sierpnia 2005 r. podpisany przez wnioskodawczynię zawierał pouczenie, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( Dz. U z 2004 r. Nr 39 poz.353 ze zm.). Kolegium podniosło też, że W. G. w szczególnie uzasadnionych wypadkach może zwrócić się z wnioskiem do organu l instancji o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Nie zgadzając się z powyższą decyzją W. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi. Skarżąca podniosła, że jest osobą w podeszłym wieku i trudno jest jej zrozumieć przepisy regulujące powyższą sprawę. Dodała, że nie jest zobowiązana do zwrotu pobranej kwoty i nie może ponosić konsekwencji działań pracowników organu, którzy po prawie pięciu latach domagają się zwrotu pobranego przez nią zasiłku. W odpowiedzi na skargę, powielając argumentację zawartą w uzasadnieniach decyzji I i II instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływaną jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak zakreślona kognicja sądu administracyjnego nakazuje uwzględnienie skargi. W sprawie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jego wynik oraz do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z powołanym przez organy przepisem art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W myśl natomiast art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m. innymi świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, iż możliwość uznania świadczenia za nienależnie pobrane uzależniona została od prawidłowego pouczenia wnioskodawcy o braku prawa do jego pobierania. Jest to niewątpliwie okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia, która warunkuje możliwość dochodzenia zwrotu świadczenia jako nienależnie pobranego. W skardze wniesionej do Sądu W. G. zarzuciła brak prawidłowego pouczenia jej o treści art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego oraz art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( tekst jedn. Dz. U z.2009. Nr 153, poz. 1227 ze zm. ). Ten ostatni przepis stanowi, iż dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4, zgodnie z którym osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w zakładzie opiekuńczo - leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Zarzut ten jest w ocenie Sądu zasadny. Jak wynika bowiem z dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych, na podstawie decyzji z 7 października 2005 r. W. G. otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny z tytułu znacznego stopnia niepełnosprawności. Na druku wniosku o przyznanie prawa do tego świadczenia zawarte jest pouczenie, że zasiłek ten nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( tekst jedn. Dz. U z.2009. Nr 153, poz. 1227 ze zm. ). Niemniej pouczenie to wraz z wnioskiem pozostało w aktach sprawy, zaś - co istotne - pouczenia tego nie zawierała już doręczona skarżącej decyzja z dnia 7 października 2005 r., ani też kolejna decyzja ją zmieniająca z dnia 13 września 2006 r. i ustalająca, iż zasiłek pielęgnacyjny został przyznany bezterminowo. Na decyzji zamieszczono jedynie zobowiązanie do powiadomienia organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia. Tak skonstruowane pouczenie, nie precyzujące sytuacji, w których dochodzi do utraty prawa do świadczeń w istocie pouczeniem nie jest. Sąd podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, iż pouczenie udzielane świadczeniobiorcy przez organ winno być jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Pouczenie nie może być przy tym obarczone brakiem konkretności. Pouczenia o dużym stopniu ogólności, jak w niniejszej sprawie, nie mogą zostać uznane za wystarczające. Takie sformułowania nie mogą być traktowane jako pouczenie, bez wskazania, kiedy i jakie okoliczności świadczeniobiorca winien przedstawić organowi w toku pobierania konkretnego świadczenia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 759/07 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej przez stronę internetową www.nsa.gov.pl oraz w systemie informacji prawnej LEX pod nr 486348). Właściwe pouczenie winno być zamieszczone albo w ulotce, z której następnie strona może korzystać w okresie późniejszym albo w uzasadnieniu decyzji. Przedstawienie stronie do wglądu przepisów regulujących zasady przyznawania świadczeń rodzinnych polegające na możliwości ich lektury na formularzu wniosku, następnie spoczywającym w urzędzie jako część akt sprawy, co do zasady nie wyczerpuje wymogów pouczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV Po 331/08 opublikowany w CBOSA oraz w LEX pod nr 527565). Stanowi też naruszenie zasady praworządności i obowiązku pogłębiania zaufania do organów Państwa. Zgodnie z zasadą praworządności, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Stosownie do zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 K.p.a., organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organy obowiązane są także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). Wymóg prawidłowego pouczenia jest o tyle istotny w sprawach dotyczących zasiłków pielęgnacyjnych, że świadczenia te w zasadzie przyznawane są osobom w podeszłym wieku, schorowanym, niepełnosprawnym. Treść pouczenia powinna być zatem dostosowana do możliwości percepcyjnych adresata, jego stanu zdrowia, w tym możliwości widzenia i zapamiętywania. W aktach sprawy dokumentu potwierdzającego takie pouczenie brak, jednocześnie organ nie poczynił jakichkolwiek ustaleń mających na celu jednoznaczne wyjaśnienie tej istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Należy też podkreślić, że organ nie poczynił wyczerpujących ustaleń co do innych okoliczności faktycznych istotnych dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Przesłanką wydania przez organ decyzji zmieniającej był ustalenie, że skarżąca ukończyła z dniem 6 stycznia 2007 r. 75 lat, zatem nabyła prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Stosownie bowiem do art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Z treści tej normy prawnej wynika jednak obowiązek bezspornego ustalenia, czy osoba wnioskująca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, w tym także czy w okresie spornym (zbiegu uprawnienia do zasiłku i dodatku) nie doszło np. do wstrzymania wypłaty, czy nie zaistniały przesłanki negatywne do wypłaty dodatku, określone w przepisach emerytalnych. W aktach sprawy brak tymczasem decyzji organu rentowego i szczegółowych informacji w tym zakresie, a nawet pewnego potwierdzenia faktu wypłacania dodatku. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając w wyroku z dnia 24 września 2010 roku w sprawie SA/Wa 1120/10: "Okoliczność posiadania uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego ma charakter kluczowy dla rozstrzygnięcia w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Należało zatem w sposób nie budzący wątpliwości wykluczyć lub dowieść istnienia tej okoliczności. Uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego nie można wyprowadzić z treści pisma ZUS, któremu nie można przyznać waloru dokumentu urzędowego". Zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny to rodzajowo odmienne świadczenia, dla których uzyskania ustawodawca określił odmienne wymogi. Dodatek pielęgnacyjny ma charakter ubezpieczeniowy, a zasiłek pielęgnacyjny charakter pomocowy. Celem każdego z tych świadczeń jest zatem częściowa rekompensata kosztów związanych z ograniczeniami w samodzielnej egzystencji, kosztów związanych albo niepełnosprawnością, albo z określonym wiekiem. Konkludując należy stwierdzić, iż z przywołanych powyżej norm prawnych wynika, że osoba, której przyznany został zasiłek pielęgnacyjny, traci to uprawnienie wraz z ukończeniem 75 roku życia, gdyż od tego czasu uprawniona jest do dodatku pielęgnacyjnego. Taka regulacja powoduje, iż nie dochodzi do zbiegu prawa do tych dwu odmiennych świadczeń. Nakłada jednocześnie na organy administracji obowiązek należytego zbadania, wnikliwego ustalenia, kiedy osoba uprawniona ukończyła 75 rok życia i w szczególności, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, czy faktycznie dodatek pielęgnacyjny został jej przyznany, od jakiego okresu i w jakim czasie oraz w jakiej kwocie był wypłacany. W niniejszej sprawie organ ustalił wprawdzie, iż skarżąca ukończyła 75 rok życia z dniem 6 stycznia 2007 r. oraz powołał się na pismo Wojskowego Biura Emerytalnego w Ł. z dnia 6 września 2011 r., sprostowane następnie kolejnym pismem z dnia 14 września 2011r., niemniej jednak na tym zakończył gromadzenie materiału dowodowego, który winien odzwierciedlać przyjęty stan faktyczny. Zaniechania organu naruszają tym samym reguły postępowania, określone w art. 7 i 77 §1 K.p.a., obligujące do wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Z mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się orzeczenia. n.k.