II OSK 1663/13

Dnia 11 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Katarzyna Golat (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1117/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej WSA w Łodzi, Sąd pierwszej instancji) zaskarżonym wyrokiem z 8 marca 2013 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz [...] Sp. z o. o. w L. kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wójt Gminy Moszczenica decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), art. 104, § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), odmówił [...] Sp. z o. o. w L. określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania terenów po byłej cegielni na zakład produkcji paliwa alternatywnego z odpadów oraz kompostownię odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą w miejscowości Moszczenica. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wnioskiem z 7 kwietnia 2011 r. [...] Sp. z o. o. w L. wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na zmianie sposobu użytkowania terenów po byłej cegielni na zakład produkcji paliwa alternatywnego z odpadów oraz kompostownię odpadów, wraz z niezbędną infrastrukturą w miejscowości Moszczenica. Planowane przedsięwzięcie, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz § 3 ust. 1 pkt 80 wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zaliczone zostało do przedsięwzięć, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. wyraził opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, ustalając jednocześnie pełen zakres raportu. Z kolei Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Piotrkowie Trybunalskim w piśmie z 7 czerwca 2011 r. uznał, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Z uwagi na fakt, iż planowana inwestycja może być źródłem uciążliwości dla środowiska i życia mieszkańców, Wójt Gminy Moszczenica postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. W dniu 9 września 2011 r. złożony został raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Piotrkowie Trybunalskim 19 września 2011 r. zaopiniował warunki realizacji przedsięwzięcia bez uwag, zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi pismem z 5 października 2011 r. zobowiązał wnioskodawcę do uzupełnienia raportu, co nastąpiło 25 października 2011 r. W dniu 16 listopada 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi ponownie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia informacji zawartych w raporcie, co miało miejsce 7 grudnia 2011 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ podkreślił, iż planowane przedsięwzięcie wzbudziło zainteresowanie zarówno stron postępowania, jak i społeczności gminy Moszczenica, co skutkowało złożeniem szeregu protestów w Urzędzie Gminy w Moszczenicy, co do funkcjonowania w pobliżu istniejących i potencjalnych osiedli mieszkaniowych zakładu przetwarzającego odpady w procesie kompostowana i produkcji paliwa alternatywnego. Wskazano także na możliwość kumulowania się oddziaływań z istniejącym w pobliżu gminnym wysypiskiem odpadów oraz potencjalnie niekorzystny wpływ inwestycji na graniczący z nią kompleks leśny. W ocenie organu pierwszej instancji analiza przedłożonego raportu wskazuje na brak możliwości dojazdu do planowanego zakładu i nieścisłości dotyczące parametrów planowanych pryzm kompostowych, co skutkowało wnioskiem do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi, aby w postępowaniu uzgadniającym warunki realizacji inwestycji zwrócono szczególną uwagę na budzące wątpliwości zapisy zawarte w raporcie. Zdaniem organu pierwszej instancji z uwagi na: bezpieczeństwo i komfort życia mieszkańców gminy Moszczenica, którzy w swoich protestach wyrazili obawy dotyczące możliwości normalnej egzystencji w pobliżu zakładu przetwarzającego odpady, brak możliwości dojazdu do planowanego zakładu oraz fakt, że [...] Sp. z o. o. przed rozpoczęciem realizacji inwestycji nawiozła odpady w miejsce nie przeznaczone do ich składowania (na działkę ew. nr [...] w obrębie Moszczenica), bez wiedzy i zgody właściciela tej działki i bez decyzji z zakresu gospodarowania odpadami, a także ze względu na uzasadnione obawy co do przestrzegania warunków realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia przez inwestora, pomimo uzgodnienia realizacji inwestycji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim, należało odmówić ustalenia środowiskowych warunków realizacji spornego przedsięwzięcia. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła [...] Sp. z o. o. w L., wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, zarzucając zaskarżonej decyzji: - rażące naruszenie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. zdanie drugie, poprzez jego niezastosowanie, polegające na całkowitym zlekceważeniu wytycznych, zawartych w poprzednio wydanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchylającej decyzję Wójta Gminy Moszczenica z [...] kwietnia 2012 r. o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację spornego przedsięwzięcia; - naruszenie art. 80 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego, w szczególności złożonego raportu oddziaływania na środowisko inwestycji; - rażące naruszenie art. 6 i 8 K.p.a., wskutek wydawania rozstrzygnięć indywidualnych w oparciu o wolę stron i uczestników postępowania, a nie w oparciu o przepisy prawa, - naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewskazaniu prawnej podstawy rozstrzygnięcia, - rażące naruszenie art. 106 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu, wiążących wydającego zaskarżoną decyzję Wójta, uzgodnień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi. Spółka wyjaśniła, iż kwestionowana decyzja została wydana wskutek ponownego rozpatrywania sprawy przez Wójta Gminy Moszczenica, bowiem Wójt [...] kwietnia 2012 r., odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja ta została uchylona ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z [...] maja 2012 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Spółka podkreśliła, iż w treści uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim dokładnie wskazano okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, lecz Wójt Gminy Moszczenica zlekceważył te wskazania, co - w ocenie Spółki - stanowi rażące naruszenie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Spółka podkreśliła, że Wójt ponowne rozstrzygniecie oparł na tych samych przesłankach, co w uchylonej już poprzedniej decyzji tegoż organu, uzasadniając rozstrzygnięcie wolą części mieszkańców Gminy Moszczenica oraz bliżej niesprecyzowanymi obawami o wpływ inwestycji na ich zdrowie. Spółka wywodziła, iż udział społeczeństwa nie polega na tym, iż członkowie społeczności poprzez głosowanie czy aklamację decydują o kształcie decyzji, ale na składaniu uwag i wniosków dowodowych w toku postępowania. Następnie Spółka podniosła, iż Wójt nie wskazał ani jakie zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców miałaby powodować realizacja przedmiotowej inwestycji na przeprowadzenie postępowania dowodowego, mającego na celu wykazanie istnienia takich zagrożeń. Wyniki postępowania dowodowego oraz kontrolujące te wyniki postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi świadczą natomiast, iż takich zagrożeń nie ma. Nie stanowią także przesłanki odmowy wydania pozytywnej decyzji środowiskowej, wyrażane przez Wójta wątpliwości co do możliwości dojazdu do inwestycji, gdyż dostęp do drogi publicznej jest przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wójt nie kwestionował też poprawności raportu, który został zweryfikowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi, w ramach dokonanych wiążących organ, uzgodnień. Ponadto Spółka zwróciła uwagę, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się niemal wyłącznie do opisu przebiegu postępowania, co narusza rażąco przepis art. 107 § 3 K.p.a., a nadto strony zaskarżona decyzja narusza w sposób rażący przepisy art. 106 § 1 K.p.a., w zw. z przepisem art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Spółka wskazała również, iż stan faktyczny sprawy jest ustalony w sposób wyczerpujący, a treść środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia jest determinowana przez postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi, zatem przyczyny, dla których Wójt Gminy Moszczenica odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, nie wymagają prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z [...] października 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło w całości wskazaną na wstępie decyzję Wójta Gminy Moszczenica i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, iż przedmiotowa sprawa była już rozpatrywana przez Kolegium, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji z [...] maja 2012 r., którą uchylono poprzednią decyzję organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2012 r. o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez tenże organ. Podkreślono, że w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2012 r. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie podał prawnych podstaw do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Nadto, w postępowaniu dotyczącym oddziaływania przedsięwzięcia zasadniczym dowodem, stanowiącym podstawę wydania rozstrzygnięcia jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który powinien być rzetelny, spójny, wolny od niejasności i nieścisłości, a jeżeli organ ma jakiekolwiek wątpliwości i uwagi do sporządzonego raportu, winien podjąć działania w celu ich wyeliminowania, uwzględniając dyspozycję art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 i art. 81 K.p.a. Podniesiono, iż obawy organu co do przestrzegania przez wnioskodawcę warunków realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia wynikające z tego, że inwestor przed rozpoczęciem realizacji inwestycji podjął niedozwolone działania poprzez zgromadzenie na sąsiedniej działce odpadów (za co został ukarany i zobowiązany do ich uprzątnięcia), jak i sprzeciw członków społeczeństwa czy stron postępowania, nie stanowią podstawy odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium podniosło, że nie uwzględniono okoliczności wynikających ze wskazanej decyzji Kolegium z [...] maja 2012 r., a wręcz zignorowano te wytyczne, powtarzając argumentację z poprzedniej decyzji odmownej, uchylonej przez Kolegium. Podkreśliło, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową, a podstawą odmowy wydania takiej decyzji może być sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, czy sprzeczność z innymi przepisami prawa. Podstawę taką może też stanowić, wynikająca z art. 81 ust. 1 wskazanej ustawy, odmowa zgody na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie, niż to określił wnioskodawca. W konsekwencji wyjaśniono, iż organ pierwszej instancji nie wskazał w uzasadnieniu podjętej decyzji prawnych podstaw do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań. Powyższą decyzję [...] Sp. z o. o. w L. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi , wnosząc o jej uchylenie w całości. W skardze zarzucono naruszenie art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. wskutek jego niewłaściwego zastosowania. Zdaniem Skarżącej organ odwoławczy błędnie wydał decyzję o charakterze kasacyjnym, zamiast decyzji o charakterze reformatoryjnym, orzekającym co do istoty sprawy. Spółka wskazała, iż K.p.a. łącznie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, które nie zostały spełnione. Wprawdzie organ odwoławczy słusznie zarzuca Wójtowi Gminy Moszczenica, iż uchybił przepisom postępowania, jednak te naruszenia nie skutkują niewyjaśnieniem stanu faktycznego, który nie mógłby być wyjaśniony przez organ drugiej instancji bez naruszania przepisu art. 136 K.p.a, w istocie bowiem rozstrzygnięcie organu drugiej instancji w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia sprowadza się do nakazania Wójtowi Gminy Moszczenica sprecyzowania swoich wątpliwości, bądź wydania pozytywnej decyzji środowiskowej. Nie miało miejsca niewyjaśnienie stanu faktycznego, a raczej zaszła nieuzasadniona odmowa orzekania przez Wójta Gminy Moszczenica w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Stanowi to o naruszeniu przepisu art. 80 K.p.a., jednak nie świadczy to o istnieniu konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Spółka ponadto argumentowała, iż art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek dokonania ponownej merytorycznej oceny sprawy, a z owego obowiązku organ jest zwolniony tylko wtedy, gdy koniczne będzie ustalenie stanu faktycznego w całości lub znacznej części przez organ pierwszej instancji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 8 marca 2013 r. podniósł, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być wydana tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Sąd pierwszej instancji ocenił, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie normy art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za nieprawidłowe, w każdym zaś razie za nienależycie uzasadnione. WSA w Łodzi podkreślił, że jeżeli organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, to musi okoliczności powyższe wykazać. Jeżeli, tak jak w realiach przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy tylko kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać decyzję reformatoryjną - rozstrzygającą co do istoty sprawy w rozumieniu dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie chodzi bowiem "o zastępowanie organu I instancji", lecz o ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, do czego organ odwoławczy jest nie tylko uprawniony ale obligowany brzmieniem art. 15 K.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając ich zwrot na rzecz Skarżącej. Z uwagi na kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i nienadającej się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, zarzucając mu naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na uchyleniu decyzji w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w uzasadnieniu decyzji Kolegium oraz poprzez nieuzasadniony zarzut, że Kolegium wydało decyzję kasacyjną, nie wskazując na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym i nie podnosząc potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w sytuacji gdy powinno wydać decyzję reformatoryjną; - art. 138 § 2 K.p.a. i art. 15 K.p.a; - art. 141 § 4, w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez wadliwe, a wiążące wskazania co do dalszego kierunku postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie, gdyby ten wniosek nie ostał się, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, - zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przypisanych. Skarżąca kasacyjnie wyraziła stanowisko, że okoliczności przedmiotowej sprawy nie dawały podstaw do podjęcia decyzji reformatoryjnej na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W skardze kasacyjnej argumentowano, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu. SKO w Piotrkowie Trybunalskim wyjaśniło, że u podstaw uchylenia w trybie art. 138 § 2 K.p.a. decyzji organu gminy o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań legło przede wszystkim nieprzeprowadzenie przez organ I instancji oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w pełnym zakresie, a w szczególności brak weryfikacji tego dokumentu, mimo wątpliwości i uwag tego organu do raportu, a w szczególności uznania go za niewyczerpujący. Jeżeli organ ma jakiekolwiek wątpliwości i uwagi do sporządzonego stosownie do obowiązujących przepisów i wyznaczonego zakresu raportu, to winien podjąć działania w celu ich wyeliminowania, do czego jest zobowiązany stosownie do art. 7, 77 § 1, 80 i 81 K.p.a. Dalej SKO w Piotrkowie Trybunalskim wskazało, że organ pierwszej instancji w istocie nie ocenił okoliczności przedmiotowej sprawy na gruncie art. 62 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, czego dowodem jest uzasadnienie decyzji, niespełniające wymogów art. 107 § 3 K.p.a. mimo, że podjęcie takich działań należy do postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, którą przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 61 ust. 2, art. 62 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu nie można było zatem uzupełnić postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, bez konieczności uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem oznaczałoby to przeprowadzenie czynności w ramach oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, co jest ustawowym obowiązkiem organu gminy, a tego obowiązku organ gminy nie wypełnił. Powołując się na art. 15 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że w powyższych okolicznościach nie może zastępować organu pierwszej instancji w rozstrzygnięciu sprawy co do istoty, bowiem wiązałoby się to z uprzednim przeprowadzeniem przez Kolegium oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W piśmie procesowym z 14 listopada 2013 r. [...] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka podniosła, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została uzasadniona jedynie podstawa kasacyjna, polegająca na zarzucie naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. wobec błędnej wykładni art. 138 § 2 K.p.a. i art. 15 K.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednak, iż skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię cytowanych przepisów K.p.a. Skarżący kasacyjnie zarzuca, iż błędna była ocena Sądu odnośnie do zasadności zastosowania przez niego tego przepisu. Zdaniem Spółki zarzut ten nie jest słuszny z dwóch przyczyn. Po pierwsze, z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, aby przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, po drugie, skarżący kasacyjnie w ogóle nie odnosi się do przesłanek zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 powoływanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie stwierdzono przesłanek, opisanych w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze niezasadny okazał się bowiem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegający na uchyleniu decyzji w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu i niezasadnym uznaniu, że wydano decyzję kasacyjną, nie wskazując na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym i nie podnosząc potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, korespondujący z drugim zarzutem skargi kasacyjnej, tj. zarzutem naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. i art. 15 K.p.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku prawidłowo bowiem ocenił, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może dotyczyć tylko sytuacji, określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Warunkiem prawidłowego zastosowania tego przepisu jest ustalenie przez organ drugiej instancji, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ustawodawca statuuje zatem dwie przesłanki, których łączne spełnienie otwiera możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy winien sprawę rozpatrzyć nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale nadto rozpoznać sprawę merytorycznie, uwzględniając zgłoszone w toku postępowania, w tym również w odwołaniu żądania, zajmując w tej kwestii odpowiednie stanowisko w wydanej przez siebie decyzji. Z prawnego ukształtowania konstrukcji kasacyjnego rozstrzygnięcia organu II instancji wynika, że jedynie kwalifikowana postać naruszenia przepisów postępowania, a zatem takiego naruszenia, które wiąże się z tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uzasadnia wyjątek od zasady merytorycznego orzekania. Inne wady tak postępowania, jak i decyzji wydanej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (określony w art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. Brak możliwości korzystania z interpretatio extensiva w stosunku do art. 138 § 2 K.p.a. wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania. Decyzja kończąca postępowanie odwoławcze nie jest zatem li tylko procesowym wyrazem merytorycznych kompetencji organu drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności jest spełniona dopiero po "przeprowadzeniu dwukrotnie merytorycznego postępowania, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uchwały SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNP 1995 Nr 7, poz. 82). Zakres rozstrzygnięcia organu drugiej instancji – co do zasady – odpowiada zakresowi rozstrzygnięcia organu pierwszoinstancyjnego, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się w zakresie dwuinstancyjności do wzorca konstytucyjnego należy stwierdzić, że na szczególną rolę art. 78 Konstytucji nie tylko przy tworzeniu, ale również w stosowaniu prawa, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z dnia 16 listopada 1999 r., SK 11/99 (OTK 1999/7/158, por również W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2002 - komentarz do art. 78). Zasada dwuinstancyjności postępowania ukształtowała postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne, z czego wypływa obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy (wyrok NSA z 7 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Sz 2214/95, niepubl.). Skoro orzeczenie drugoinstancyjne jest równoważne pierwszoinstancyjnemu, nie ustępując mu w zakresie ciążącego na organie obowiązku rozstrzygnięcia sprawy, to "okrojenie" czynności drugiej instancji do działania kasacyjnego, mimo braku podstaw ku temu, nie spełnia wymogu zrealizowania zasady dwuinstancyjności i nie odzwierciedla rozstrzygnięcia całej sprawy, do czego organ odwoławczy jest nie tylko uprawniony, ale obligowany brzmieniem art. 15 K.p.a. Prawne ukształtowanie art. 138 K.p.a. pozwala przyjąć konstrukcję merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji jako zasadę, a orzeczenie kasacyjne jako wyjątek, co rzutuje również na proces podejmowania rozstrzygnięcia. Mianowicie jeżeli organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, to musi wykazać przesłanki takiego działania, opisane w art. 138 § 2 K.p.a. Jeżeli - co słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - organ odwoławczy jedynie kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać decyzję reformatoryjną - rozstrzygającą co do istoty sprawy w rozumieniu dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Na aprobatę zasługuje twierdzenie Sądu pierwszej instancji, wyrażone w zaskarżonym wyroku, że w realiach przedmiotowej sprawy organ drugoinstancyjny nie wskazał na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym, czego skutkiem był brak sygnalizowania potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji drugoinstancyjnej, odwołując się do relewantnych przepisów prawa materialnego wskazało jakie przesłanki, ściśle określone przez ustawodawcę, mogą być podstawą do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powodem uchylenia decyzji Wójta Gminy Moszczenica było powołanie się na inne przesłanki odmowy ustalenia środowiskowych warunków realizacji spornego przedsięwzięcia, niż wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, polegające na: uwzględnieniu bezpieczeństwa i komfortu życia mieszkańców gminy Moszczenica, którzy w swoich protestach wyrazili obawy dotyczące możliwości normalnej egzystencji w pobliżu zakładu przetwarzającego odpady, braku możliwości dojazdu do planowanego zakładu oraz nawiezienie przez [...] Sp. z o. o. przed rozpoczęciem realizacji inwestycji odpadów w miejsce nie przeznaczone do ich składowania. Przyjęcie przez organ drugoinstancyjny takiej argumentacji nie świadczy o spełnieniu przesłanek wyartykułowanych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz o istnieniu sporu co do oceny prawnej w zakresie podstaw decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Odmienna ocena kwestii prawnych dokonana w toku postępowania przez organ nie jest zaś tożsama z przesłankami naruszenia przepisów postępowania, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, stąd wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie można stwierdzić, że organ drugoinstancyjny wykazał, że istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Nie jest również uprawnione uznanie jako spełniającego ten wymóg akcentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim braku weryfikacji raportu, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało w zaskarżonej decyzji, iż kwestia ta wymaga przeprowadzenia postępowania w tym znaczeniu, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. i art. 15 K.p.a., skoro właśnie zasada dwuinstancyjności postępowania, której źródłem jest art. 15 K.p.a., wzmacnia argumentację na rzecz orzekania merytorycznego przez organ drugiej instancji, o czym była wyżej mowa, a przyjęta przez skarżącego kasacyjnie argumentacja nie koresponduje z przedstawioną wyżej interpretacją art. 15 K.p.a. Prawidłowo zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z [...] października 2012 r., powołująca jako podstawę art. 138 § 2 K.p.a., nie zapadła w warunkach umożliwiających jej wydanie. Z tą konstatacją korespondują zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wskazania co dalszego postępowania, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez wadliwe, a wiążące wskazania co do dalszego kierunku postępowania, nie zasługującym na aprobatę. Skoro tak sformułowane podstawy kasacyjne nie mogły odnieść zamierzonego skutku, to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w myśl art. 204 pkt 2 tej ustawy.