II SA/Wa 146/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Danuta Kania Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2013 r. sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r.; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 § 2, art. 126 w związku z art. 61 a i art. 144 K.p.a. oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 roku nr 287, poz. 1687), po rozpatrzeniu zażalenia R. L., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. nr [...] z dnia [...] października 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: R. L. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 1989 r. w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Jako emeryt otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Przedmiotowe świadczenie R. L. pobierał do 2005 r., gdyż z dniem 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy nowelizujące rozporządzenie wykonawcze Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919), które uchyliły postanowienia § 8 pozbawiając tym samym uprawnień do tego równoważnika osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Rozpoznając liczne wystąpienia R. L. w przedmiocie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, Komendant Powiatowy Policji w J. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. orzekł o odmowie naliczenia i wypłaty przedmiotowego świadczenia za lata 2006-2011, a decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. odmówił wypłacenia równoważnika za rok 2012. Od powyższej decyzji R. L. złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., który decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2012 r. R. L. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. odmawiającej mu wypłaty równoważnika za rok 2012, na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Pismem z dnia 20 września 2012 r. organ, działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wezwał R. L. do sprecyzowania żądań zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. wskazując, iż decyzja ta nie ma samodzielnego bytu prawnego, gdyż na skutek wniesionego odwołania została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. W związku z powyższym organ zwrócił się do wnioskodawcy z zapytaniem, czy domaga się również stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. Nr [...]. Na powyższe wezwanie R. L., w zakreślonym przez organ terminie, nie udzielił odpowiedzi. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 i § 2 K.p.a. Komendant Wojewódzki Policji we W. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wszczęcia takiego postępowania. Decyzja Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., o której stwierdzenie nieważności wnosi strona jest natomiast decyzją nieostateczną, gdyż została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. i w związku z tym nie może podlegać ocenie w oderwaniu od decyzji organu odwoławczego. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 19 listopada 2001 r. I SA 931/00 można stwierdzić nieważność decyzji nieostatecznej, lecz nie można rozstrzygać o nieważności z pominięciem decyzji odwoławczej, bez której decyzja pierwszoinstancyjna nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Podsumowując Komendant Wojewódzki Policji we W. wskazał, iż decyzja Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nie ma samodzielnego bytu prawnego i tym samym samodzielnie nie może być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Postanowienie to zostało podpisane, z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego [...] A. L. Na powyższe postanowienie R. L. wniósł zażalenie do Komendanta Głównego Policji. Komendant Główny Policji, w wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 § 2, art. 126 w związku z art. 61 a i art. 144 K.p.a. oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. . W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił, że okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mogą mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Organ musi ocenić zdolność do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymację strony, a także winien ustalić czy istnieje decyzja (postanowienie), której ważność należy poddać ocenie, a także obowiązany jest zbadać istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych. W tym kontekście organ podniósł, iż przepisy prawa nie przewidują możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego wyłącznie w stosunku do decyzji organu I instancji, ponieważ jej byt prawny uzależniony jest w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Skoro zatem skarżący nie chce, aby badana była również decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. nr [...], to w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, a w takim przypadku postępowanie administracyjne nie może być prowadzone. W tym stanie faktycznym i prawnym żądanie strony o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] należało zatem załatwić poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zgodnie z dyspozycją art. 61 a § 1 K.p.a. R. L. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi błędne ustalenie stanu faktycznego oraz prawnego. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrolując zaskarżone postanowienie z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż podniesione w skardze. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji oraz utrzymane nim postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. nr [...] z dnia [...] października 2012 r. dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną, gdyż wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Stosownie do treści art. 268a K.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a K.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu w zakresie podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy postanowienie wydane w I instancji zostało podpisane z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] A. L. Z uwagi na to, iż z załączonej do akt administracyjnych decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie podziału zadań między I Zastępcę i Zastępców Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. oraz upoważnień do podejmowania decyzji w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. nie wynikało upoważnienie dla Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] A. L. do wydania postanowienia w niniejszej sprawie w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Sąd wezwał organ do przedłożenia przedmiotowego upoważnienia. W odpowiedzi na to wezwanie organ przy piśmie z dnia 5 marca 2013 r. nadesłał poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię Regulaminu Komendy Wojewódzkiej Policji we W. z dnia 10 kwietnia 2007 r. wraz ze zmianami oraz poinformował, że upoważnienie dla Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] A. L. do podpisania orzeczeń administracyjnych w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. wynika pośrednio z tego Regulaminu oraz z załączonej do akt decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. W ocenie Sądu analiza treści powyższych dokumentów, a w szczególności wynikających z decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. upoważnień dla zastępców Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. prowadzi do wniosku, że Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] A. L. nie był upoważniony do wydania w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Regulamin Komendy Wojewódzkiej Policji we W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. (z późniejszymi zmianami) stanowi w § 8 ust. 1, że komendą kieruje Komendant Wojewódzki Policji przy pomocy I Zastępcy oraz zastępców Komendanta Wojewódzkiego Policji, kierowników komórek organizacyjnych Komendy oraz bezpośrednio podległych policjantów i pracowników. Ustęp 3 tego paragrafu przewiduje natomiast, że Komendant Wojewódzki Policji może upoważnić poszczególnych policjantów lub pracowników do wydawania w jego imieniu decyzji w określonych sprawach. Zgodnie natomiast z § 9 tego Regulaminu podział zadań pomiędzy Komendantem Wojewódzkim Policji, a I Zastępcą oraz zastępcami Komendanta Wojewódzkiego Policji określają odrębne przepisy. W dacie wydawania postanowienia przez organ I instancji w niniejszej sprawie kwestie podziału zadań pomiędzy Komendantem Wojewódzkim Policji we W., a jego I Zastępcą oraz zastępcami Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz upoważnień do podejmowania decyzji w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. określała (załączona do akt administracyjnych) decyzja nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Z decyzji tej wynika, że Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. [...] A. L. nadzoruje realizację czynności z zakresu zadań Wydziału Zaopatrzenia i Inwestycji, Wydziału Transportu, Wydziału Zamówień Publicznych i Funduszy Pomocowych, Wydziału Teleinformatyki oraz Zespołu do spraw Inwentaryzacji Komendy Wojewódzkiej Policji, a także nadzoruje komendantów powiatowych Policji w [...] i jest upoważniony do wydawania decyzji i poleceń w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. w sprawach związanych z funkcjonowaniem nadzorowanych przez niego komórek organizacyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji. Z powyższego wynika, że Komendant Powiatowy Policji w J. nie podlega nadzorowi Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] A. L., a tym samym nie jest on upoważniony do wydawania decyzji i poleceń w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. w sprawach związanych z funkcjonowaniem tej komendy powiatowej Policji. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 ww. decyzji Komendant Powiatowy Policji w J. podlega nadzorowi I Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. [...] Z. S. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że zgodnie z zapisem § 7 ww. decyzji Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] A. L. zastępuje Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. w czasie jego nieobecności w siedzibie urzędu lub w służbie dopiero w przypadku jednoczesnej nieobecności w siedzibie urzędu lub w służbie I Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. [...] Z. S. oraz Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. [...] A. F.. W ocenie Sądu, w świetle powyższych ustaleń uznać należy, iż postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] października 2012 r. nie jest podpisane przez osobę posiadającą upoważnienie do wydania postanowień w imieniu tego organu. Postanowienie wydane przez osobę nieposiadającą umocowania do jego wydania jest natomiast z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważne, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 1989 r. sygn. akt I SA 1019/88, ONSA 1990, Nr 1 poz. 4; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 703/05, LEX nr 209123). W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie wydane z rażącym naruszeniem prawa również dotknięte jest wadą nieważności. W świetle powyższych ustaleń rozważanie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze należy uznać za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 P.p.s.a.