I OSK 1321/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R., A.D., G.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 29/13 w sprawie ze skargi K.R., A. D., G.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2013 r. oddalił skargę K. R., A. D. i G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] odmówił następcom prawnym przedwojennej właścicielki nieruchomości K. R., A. D. oraz G. D. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy Al. [...], oznaczonego hip. nr [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] (obecne działki ewidencyjne nr [...] -część i nr [...]-część z obrębu 5-04-05). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że opisana nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z zaświadczenia X Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia [...] września 2002 r. wynika, że przedwojenną właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nr hip. 2779-A o obszarze [...] m2 była S. ze S. hr. G.. Objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r. ( tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy). Termin zgłoszenia skutecznego wniosku dekretowego upływał w dniu 16 lutego 1949 r. Wnioskiem z dnia 1 września 1999 r. adwokat J. H., jako pełnomocnik spadkobierczyni poprzedniej właścicielki zażądał ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu ewentualnie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Prezydent ustalił, że w rejestrze wniosków dekretowych brak jest zapisu dotyczącego złożenia przez dawnych właścicieli w ustawowym terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Z uwagi na niezłożenie wniosku dekretowego w terminie określonym w art.7 ust.1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy organ pierwszej instancji odmówił ustanowienia użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Od powyższej decyzji pełnomocnik spadkobierców przedwojennej właścicielki – adw. A. M. wniósł odwołanie zarzucając organowi naruszenie art. 75 k.p.a., w tym błąd w ustaleniach faktycznych polegający między innymi na nieuwzględnieniu zeznania - oświadczenia K. R. z dnia 24 czerwca 2004 r., jako dowodu w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy powołaną decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w dniu 1 września 1999 r. K.R. zastępowana przez adwokata J. H. wystąpiła z wnioskiem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, ewentualnie o przywrócenie terminu do złożenia takiego wniosku. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. Prezydent W. postanowił odtworzyć akta w/w nieruchomości zobowiązując stronę do uzupełnienia materiału dowodowego mającego na celu ustalenie daty złożenia wniosku dekretowego. Strona złożyła jedynie oświadczenie K.R. o złożeniu takiego wniosku przez S. ze S. G. – dawną właścicielkę nieruchomości. W toku postępowania ustalono, że S. ze S. G. w 1948 r. korespondowała z Biurem Odbudowy Stolicy i Okręgowym Urzędem Likwidacyjnym, co świadczy o tym, że interesowała się przedmiotową nieruchomością. Zebrany materiał dowodowy nie potwierdza jednak, iż w tym czasie złożono wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. W ocenie Kolegium nie potwierdza tego faktu również wskazane przez stronę oświadczenie, które jest jedynie jej oświadczeniem woli i pozostaje w sprzeczności z wnioskiem adwokata J. H. z dnia 1 września 1999 r. w którym twierdził, że wniosek nie został złożony i wnosił o przywrócenie terminu do złożenia takiego wniosku. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w tym materiały uzyskane z Archiwum Państwowego m.st. Warszawy dotyczące przedmiotowej nieruchomości nie potwierdziły by złożono wniosek dekretowy. W Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy dokonano ogłoszenia o objęciu gruntów, wśród których znalazł się grunt dawnej nieruchomości hip. Nr [...]. Objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie nastąpiło więc w dniu 16 sierpnia 1948 r. to jest z dniem ogłoszenia w powołanym Dzienniku. Termin na złożenie wniosku upłynął zatem w dniu 16 lutego 1949 r., a wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu został złożony dopiero w dniu 1 września 1999 r. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa. Na powyższą decyzję Kolegium K. R., A. D. i G. D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj.: art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a., art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 75 § 2 , art. 76 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. polegające w szczególności na zaniechaniu rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym skutków jakie wywołał wniosek S. ze S. G. o przywrócenie posiadania złożony do Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego oraz nieuwzględnieniu wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka K. R.. Wskazano ponadto, że z zaświadczenia Urzędu m.st. Warszawy z dnia [...] października 2005 r., nr [...] wynika, że grunt został objęty w posiadanie w dniu 25 listopada 1948 r. tj. z dniem ukazania się Dziennika Urzędowego nr 27/48, a w decyzji wskazuje się na Dziennik Urzędowy nr 20/48 z dnia 16 sierpnia 1948 r. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego § 1 i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43). Pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2013 r. wskazał dodatkowo na okoliczność, iż ogłoszenie z dnia 16 sierpnia 1948 r. o objęciu nieruchomości w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy zostało podpisane przez osobę nieuprawnioną tj. Wiceprezydenta m.st. Warszawy. Kwestia ta została podniesiona również w piśmie procesowym z dnia 11 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, wskazał, że w przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie ma kwestia, czy poprzedniczka prawna skarżących – S. ze S. G. złożyła w terminie określonym przez art. 7 powołanego dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej oraz czy w ogóle zaczął biec termin do złożenia tego wniosku, skoro zdaniem skarżącego ogłoszenie zostało podpisane przez Wiceprezydenta m. st. Warszawy, który nie był upoważniony do tej czynności. Skład orzekający przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 32/99, publ. ONSA 2000/4/142, w której wyrażono stanowisko, że warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6 poz. 43). W uchwale tej podkreślono, że prawne znaczenie dla objęcia gruntu w posiadanie ma wyłącznie ogłoszenie dokonane w takim organie. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd I instancji stwierdził, iż objęcie w posiadanie spornej nieruchomości nastąpiło z dniem 16 sierpnia 1948 r., podnosząc jednocześnie, że powoływanie się przez skarżących na treść zaświadczenia z dnia [...] października 2005 r. nr [...] dotyczącego innej nieruchomości położonej przy ul. [...] oznaczonej hipotecznie Nr [...] jest dla Sądu niezrozumiałe. Od wskazanej daty rozpoczął też bieg termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika bezspornie, że w terminie zakreślonym w ustawie wniosek taki nie został złożony. Pełnomocnik następców prawnych wystąpił z wnioskiem dekretowym dopiero w dniu 1 września 1999 r. Jednocześnie organ I instancji po przeprowadzeniu wszechstronnego postępowania dowodowego stwierdził, brak dowodów potwierdzających, że wniosek został złożony w grudniu 1948 r. Ponadto Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżących, że podpisanie przez Wiceprezydenta m. st. Warszawy ogłoszenia o przystąpieniu do objęcia spornej nieruchomości w posiadanie nie wywołało skutków prawnych. Skutek prawny objęcia gruntu w posiadanie przez gminę nie wiąże się bowiem ze wszystkimi czynnościami organu, lecz jak wynika z § 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. za objęte w posiadanie, uważa się nieruchomości "z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego", zatem prawne znaczenie dla objęcia gruntu w posiadanie ma zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie wyłącznie ogłoszenie w tym organie (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 184/10). Sąd I instancji wywodził dalej, że organ w swoich zasobach oraz archiwach poczynił poszukiwania wniosku dekretowego. Nie natrafiono na ślad takiego wniosku dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. W tym zakresie, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, przesłuchanie K. R. jako następczyni prawnej S.K. ze S. na okoliczność tego, czy wniosek został przez złożony S. K. ze S., było zbędne. Nie wiadomo bowiem czemu mogłoby służyć zeznanie strony, skoro nie była ona świadkiem złożenia takiego wniosku, a zatem oświadczenie takie (wyjaśnienie) nie miałoby żadnej wartości dowodowej. Sąd przytoczył treść art. 86 K.p.a i wywiódł, że w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe doprowadziło do jednoznacznego stwierdzenia o braku złożenia wniosku dekretowego i dlatego zarzut niedopuszczenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka K. R.nie jest zasadny. Sąd wskazał również, że za wniosek dekretowy, w sensie materialnym, nie mógł być uznany wniosek złożony przez S. ze S. do Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego. Wniosek o przywrócenie posiadania złożony w trybie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87) został rozpoznany przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny decyzją z dnia [...] maja 1948 r., a zatem został on "skonsumowany" przed objęciem nieruchomości w posiadanie. Wobec czego nieuprawnym, w ocenie Sądu I instancji, jest twierdzenie, że korespondencja z urzędem likwidacyjnym powinna być uznana za złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. W odniesieniu do twierdzenia skarżących o złożeniu przez S. ze S. w ustawowym terminie wniosku dekretowego, Sąd wskazał na sprzeczność tego twierdzenia z treścią pisma z dnia 1 września 1999 r. sporządzonego przez ówczesnego pełnomocnika K.R. adwokata J.H., który wskazał, że wniosek taki nie został złożony i wniósł o przywrócenie terminu do jego złożenia. Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły K.R., A. D. i G.D., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, tj.: 1) art. 54 ust. 1-4 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 63, poz. 479), stanowiące zarazem naruszenie art. 87-88 Konstytucji RP, polegające na uznaniu przez Sąd, iż ogłoszenie, umieszczone w Dzienniku Urzędowym Nr 20 z dnia 16 sierpnia 1948 r., podpisane przez wiceprezydenta m.st. Warszawy, Borysa Jaszczuka, wywołuje skutek prawny pod postacią objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę, gdy tymczasem z ogólnej teorii prawa, przepisów Konstytucji o źródłach prawa oraz przepisów ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. wynika, że "... Miasto reprezentuje wyłącznie Prezydent..." (ust. 1 art. 54 ustawy), "... wszelkie dokumenty Zarządu Miejskiego podpisuje Prezydent Miasta... " (ust.3) oraz "... Prezydent Miasta wydaje Dziennik Zarządu... "(ust.4) — zatem ogłoszenie wiceprezydenta Miasta, zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Nr 20, jako pochodzące od organu nieuprawnionego, nie rodzi skutków prawnych na żadnej płaszczyźnie, zatem również ani na płaszczyźnie art. 4 dekretu, jak § 1 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. (Dz. U. Nr 6, poz.43). 2) art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r., polegające na stwierdzeniu, iż złożony w 1948 r. do Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie wniosek S. G. o przywrócenie posiadania nieruchomości nie mógł w "żadnym razie" być uznany za wniosek dekretowy, a na dodatek "...został on skonsumowany przed objęciem nieruchomości w posiadanie...", gdy tymczasem wniosek ten powinien być potraktowany jako wniosek dekretowy i jako taki — zgodnie z przepisem art. 65 § 1 K.p.a. - przekazany według właściwości przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie do Urzędu m.st. Warszawy albowiem w sposób oczywisty Urząd, podejmujący decyzje w stosunku do mienia opuszczonego lub poniemieckiego, nie był właściwy do rozpatrywania sprawy dotyczącej nieruchomości warszawskiej, co do której w 1948 r., 3 lata po wejściu w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., nie da się przypisać żadnej z w/w cech - tym bardziej, zdaniem skarżącego kasacyjnie, taki pogląd jest uprawniony, wbrew stanowisku Sądu I instancji, iż został on wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie, sygn. akt I SA/Wa 861/11 - wniosek ten powinien być, zgodnie z ust.2 art. 7 dekretu, uwzględniony w okolicznościach niniejszej sprawy; 3) art.4 w zw. z art.7 ust 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. polegające na dorozumianym, wobec braku odniesienia w stosunku do zarzutu skargi, uznaniu, iż objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę nastąpiło z dniem 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem publikacji w Dzienniku Urzędowym Nr 20 ogłoszenia, gdy tymczasem w ogłoszeniu tym, - wbrew treści § 2 pkt 2 rozporządzenia - nie został oznaczony obszar, na którym grunty zostają objęte w posiadanie, przez co 6-miesięczny termin, wynikający z art. 7 dekretu, nie zaczął biec do dziś - skutkiem powyższego złożony w dniu 1 września 1999 r., a zatem przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę, wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jest, zgodnie z uchwałą NSA z dnia 8 września 2003r., sygn. akt: OPS 3/03, prawnie skuteczny - tym bardziej, że skoro w dniu 30 czerwca 1948 r. Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie, na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1948 r., przywrócił S.G. posiadanie przedmiotowej nieruchomości, miała ona prawo myśleć, iż ogłoszenie, opublikowane ledwie 1,5 miesiąca później, nie obejmuje nieruchomości skoro jej nie wymienia, - naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie : - art. 75 § 1 w zw. z art. 86 i art. 77 § 1 K.p.a., polegające na nieuwzględnieniu (poprzez nierozpoznanie) wniosku z dnia 15 grudnia 2004 r. (następnie ponawianego) o przesłuchanie w charakterze świadka K. R. mimo, że wniosek ów, służący wyjaśnieniu kluczowego dla sprawy zagadnienia daty złożenia wniosku dekretowego, był zasadny i należało go uwzględnić {"...jako dowód należy dopuścić wszystko ..."), szczególnie w sytuacji, gdy w Urzędzie zaginęły akta własnościowe nieruchomości - tym samym doszło też do naruszenia normy art.86 k.p.a. w zw. z art.77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego poprzez rezygnację z przesłuchania wnioskodawczyni choć art.86 k.p.a. możliwość przeprowadzenia takiej czynności, mającej charakter pomocniczego środka dowodowego, przewiduje w sytuacji m.in. braku środków dowodowych - jak w niniejszej sprawie, w której brak owych środków dowodowych jest skutkiem zagubienia akt przez Urząd m.st Warszawy, - art.7 i 8 K.p.a., polegające na przerzuceniu ciężaru dowodu, w odniesieniu do daty złożenia wniosku dekretowego, na wnioskodawczynię, K. R., nakładając na nią obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego, gdy tymczasem organ administracji publicznej zobowiązany jest z urzędu do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie normy art.7 K.p.a. jest w niniejszym przypadku szczególnie rażące w sytuacji, gdy akta własnościowe, będące w dyspozycji Urzędu, zaginęły, co potwierdza postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy o odtworzeniu zaginionych akt. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie - na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. – strona skarżąca wniosła o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy przy rozpoznawaniu niniejszej skargi kasacyjnej nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, wymagające przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, a mianowicie zagadnienie związane ze skutecznością prawną zarządzenia (ogłoszenia), opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Nr 20, podpisanego przez wiceprezydenta m.st. Warszawy, a nie, jak stanowi ustawa, przez prezydenta. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Podniesiono, że rejestry wniosków dekretowych mają jedynie charakter pomocniczy i nie mogą stanowić podstawy do jednoznacznego stanowiska, że wniosku dekretowego nie złożono. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji zagubienia przez organa administracji akt nieruchomości oraz okoliczności powojennych, w jakich znalazła się rodzina skarżących. Odnośnie do decyzji z dnia [...] maja 1948 r., wydanej przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w W., autor skargi kasacyjnej zaprezentował stanowisko, że w stosunku do tej decyzji powinno nastąpić jej unieważnienie w trybie nadzorczym. Natomiast wniosek o przywrócenie posiadania złożony w trybie ustawy o majątkach opuszczonych i poniemieckich, powinien być potraktowany, jako wniosek dekretowy. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną nie nastąpiło objęcie w posiadanie gruntu przez gminę m.st. Warszawy, gdyż ogłoszenia o objęciu w posiadania gruntu nie podpisał Prezydent, który jest wyłącznym reprezentantem Miasta. Ponadto w ogłoszeniu tym niezgodnie z rozporządzeniem z 1948 r. został oznaczony obszar. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że z uwagi na przywrócenie posiadania nieruchomości właścicielka gruntu mogła pozostawać w przekonaniu, że wobec niewymienienia jej nieruchomości w ogłoszeniu o objęciu gruntów w posiadanie przez gminę, ogłoszenie to nie dotyczy gruntu stanowiącego jej własność. W skardze kasacyjnej zwrócono uwagę na - dotyczące tej kwestii - rozważania, zawarte w wyroku NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. I OSK 679/08. W konsekwencji, w ocenie skarżących kasacyjnie, Miasto Warszawa do chwili obecnej nie objęło przedmiotowej nieruchomości w posiadanie. Równocześnie jednak, według autora skargi kasacyjnej, ogłoszenie zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Nr 20 z dnia 16 sierpnia 1948 r. nie obejmowało nieruchomości S. G.. W skardze kasacyjnej wskazano także na niewłaściwy sposób sporządzenia uzasadnienia wyroku, niewłaściwie dobrane i użyte przez Sąd I instancji słowa oraz stwierdzenia, co nie satysfakcjonuje autora skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. t.j. 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako " P.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołuje się na obie podstawy określone w art.174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zarzucając naruszenie norm prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Podniesione w skardze kasacyjnej, w ramach podstawy określonej w art.174 pkt 1 P.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego koncentrują się na dwóch zagadnieniach. Pierwsze z nich dotyczy skuteczności objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy. Autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia art.54 ust.1 - 4 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy prezentuje stanowisko, że wobec podpisania ogłoszenia o objęciu gruntów zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Nr 20 z dnia 16 sierpnia 1948 r. przez wiceprezydenta Miasta, ogłoszenie to nie wywołało żadnych skutków prawnych, a zatem nie nastąpiło skuteczne objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie gminy m.st. Warszawy. Przed przystąpieniem do oceny powyższego zarzutu skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że gdy mowa o ogłoszeniu o objęciu w posiadanie określonych gruntów, to chodzi o ogłoszenie Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Wynika to wprost z § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43). Stosownie do art.54 ust.2 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy Zarząd Miejski działa na zewnątrz tylko przez Prezydenta Miasta i upoważnionych przez niego wiceprezydentów. Zgodnie zaś z treścią art. 54 ust.3 i 4 wskazanej ustawy korespondencje i wszelkie dokumenty urzędowe Zarządu Miejskiego podpisuje Prezydent Miasta, który może upoważnić do podpisywania w swoim zastępstwie - ściśle określonych rodzajów pism i dokumentów urzędowych - wiceprezydentów oraz poszczególnych pracowników miejskich(.....). Prezydent Miasta wydaje Dziennik Zarządu m. st. Warszawy, w którym zamieszcza się uchwały i postanowienia organów miejskich, wymagające ogłoszenia w myśl przepisów ustawy niniejszej, oraz inne ogłoszenia, według zasad, ustalonych przez Radę Miejską. Ze wskazanych przepisów wynika zatem, że Prezydent reprezentujący Miasto mógł upoważnić wiceprezydentów do działania w jego imieniu. Nie można zatem podzielić twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że to wyłącznie Prezydent Miasta mógł podpisywać ogłoszenia publikowane w Dzienniku Zarządu Miejskiego, gdyż jak wynika z wyżej przytoczonych regulacji mógł on upoważnić do tego także wiceprezydentów. Z przepisem tym korespondują inne zapisy omawianej ustawy o samorządzie gminy m.st. Warszawy. Według art. 40 ust.1 wskazanej ustawy Zarząd Miejski składa się z Prezydenta Miasta, 5 wiceprezydentów i 9 ławników. W razie niedokonania wyboru ławników pomimo wezwania ze strony władzy nadzorczej i wyznaczenia radnym w tym celu co najmniej 14 dniowego terminu, w skład Zarządu Miejskiego wchodzą tylko Prezydent Miasta i wiceprezydenci. Zgodnie zaś z treścią art.45 ust.2 ustawy: " Prezydenta Miasta w czasie jego nieobecności lub niemożności pełnienia przez niego czynności służbowych zastępuje wiceprezydent przez niego wyznaczony. Przechodzą nań wszystkie prawa i obowiązki Prezydenta Miasta. Pozostali wiceprezydenci są pomocnikami Prezydenta Miasta i zastępują go w zakresie przez niego ustalonym". Wobec przytoczonych regulacji nie można podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej, iż to wyłącznie Prezydent Miasta mógł podpisywać ogłoszenia następnie publikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Miejskiej i Zarządu Miejskiego, bowiem każdy z wiceprezydentów posiadał określone upoważnienia, a jednemu z nich jako zastępującemu prezydenta przysługiwały nawet wszystkie jego uprawnienia i obowiązki. W aktach rozpoznawanej sprawy nie ma wprawdzie stosownych dokumentów dotyczących podziału obowiązków pomiędzy poszczególnych wiceprezydentów i w związku z tym nie można stwierdzić, czy podpisujący przedmiotowe ogłoszenie wiceprezydent Borys Jaszczuk działał jako zastępca prezydenta we wszystkich sprawach, czy też jako jego pełnomocnik zastępujący prezydenta w określonym zakresie, to jednak generalnie wiceprezydent posiadał uprawnienie do podpisania przedmiotowego ogłoszenia, a uprawnienie to wynikało z przepisu ustawowego. Kolejny zarzut związany z zagadnieniem objęcia przedmiotowego gruntu przez gminę dotyczy naruszenia art.4 w zw. z art.7 ust.1 i 2 dekretu oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy. Według autora skargi kasacyjnej wbrew treści § 2 pkt 2 wymienionego rozporządzenia w ogłoszeniu opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Nr 20 z dnia 16 sierpnia 1948 r. nie został oznaczony obszar, na którym grunty zostają objęte w posiadanie przez gminę. Stosownie do § 2 pkt 2 wskazanego wyżej rozporządzenia w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy ogłoszenie powinno zawierać oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie. Przepis ten nie precyzuje w jaki sposób ma nastąpić oznaczenie obszaru, na którym grunty zostały objęte w posiadanie gminy. O ile w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy ( Dz.U. Nr 16, poz. 112) § 4 ust.1 stanowił, że ogłoszenie zawiera: dokładne oznaczenie gruntów przez określenie w miarę możności numerów hipotecznych oraz imion i nazwisk dotychczasowych właścicieli, a także innych cech potrzebnych do oznaczenia gruntów, o tyle w wymienionym rozporządzeniu z dnia 27 stycznia 1948 r. nie zawarto wymogu dokładnego oznaczenia gruntów z wyszczególnieniem numerów hipotecznych i nazwisk dotychczasowych właścicieli. Wystarczającym było oznaczenie obszaru przez np. określenie gruntów położonych według osi ulic. Obszar to ograniczona część przestrzeni, zwykle dużych rozmiarów ( Słownik Języka Polskiego, Wyd. PWN Warszawa 2006 r., s.544). W ogłoszeniu zamieszczonym w Dzienniku Urzędowym nr 20 z dnia 16 sierpnia 1948 r. określono obszar przez wskazanie nieruchomości położonych pomiędzy osiami wymienionych w tym ogłoszeniu ulic. Było to zgodne z obowiązującym wówczas rozporządzeniem z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy. Drugie zagadnienie, które pojawiło w ramach podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczy możliwości potraktowania wniosku o przywrócenie posiadania złożonego i rozpoznanego z trybie przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, jako wniosku złożonego w trybie art.7 ust.2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W skardze kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia art. 7 ust.1 i 2 dekretu w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy, jej autor uważa, że błędnie Sąd I instancji wskazał na brak możliwości potraktowania wniosku S. G. o przywrócenie posiadania, złożonego i rozpoznanego w trybie przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich ( Dz.U. Nr 13, poz.87), jako wniosku w trybie art.7 ust.1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. Odnosząc się do tego zarzutu nie można jednak pominąć, że - jak wynika z akt sprawy- decyzją z dnia [...] maja 1948 r. Okręgowy Urząd Likwidacyjny po rozpatrzeniu wniosku S. G. w trybie art.5-7, art.15, art.19 i art.30 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich oraz §2 i 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie organizacji i zakresie uprawnień urzędów likwidacyjnych ( Dz.U. R.P. Nr 64, poz. 360) postanowił przywrócić S.G. posiadanie nieruchomości położonej przy ul. Al. [...]. Wprawdzie w aktach sprawy brak wniosku w przedmiocie którego wydano decyzję o przywróceniu posiadania, to jednak z treści tej decyzji wynika, że wniosek został złożony w trybie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich i w przedmiocie tego wniosku zapadła ostateczna decyzja. Nastąpiło to przed dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego, czyli przed dniem 16 sierpnia 1948 r. W tych okolicznościach sprawy dokonana w tym przedmiocie przez Sąd pierwszej instancji ocena jest prawidłowa. Brak jest także podstaw uwzględnienia zarzutów podniesionych w ramach art.174 pkt 2 P.p.s.a. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania związany z nieuwzględnieniem wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka K.R. na okoliczność złożenia przez jej matkę S. G. wniosku dekretowego, autor skargi kasacyjnej popada w sprzeczność. Z jednej strony w uzasadnieniu zarzutów naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej podnosi, że wniosek o przywrócenie posiadania powinien być potraktowany jako wniosek dekretowy, a z drugiej strony w uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego podnosi, że zeznania K.R. mają kluczowe dla sprawy znaczenie, gdyż mają wyjaśnić " zagadnienie daty złożenia wniosku dekretowego". Odnośnie okoliczności, czy wniosek dekretowy został złożony, to z akt sprawy wynikają następujące wnioski: 1) wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości został złożony w dniu 1 września 1999 r. przez adwokata J. H., działającego w imieniu spadkobierców przedwojennej właścicielki, wraz z ewentualnym wnioskiem o przywrócenie terminu, w którym adwokat przedstawił argumenty przemawiające za przywróceniem terminu do złożenia wniosku dekretowego, 2) w aktach brak innego (poza złożonym w dniu 1 września 1999 r.) wniosku dekretowego, 3) w rejestrze wniosków dekretowych brak informacji o złożeniu takiego wniosku. W kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, że wniosek dekretowy nie został złożony w terminie, określonym w art.7 ust.1 dekretu. Stosownie do art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie zaś z art.86 K.p.a. jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Należy mieć jednak na uwadze, że istotą dowodu osobowego w postaci przesłuchania świadków - jakkolwiek jest to jeden ze środków dowodowych - jest uzyskanie wiedzy tych świadków o określonych okolicznościach faktycznych. W związku z tym do poczynienia ustalenia, że wniosek, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 dekretu został w ogóle złożony oraz że został złożony w terminie nie jest wystarczający jedynie dowód uzupełniający z zeznań świadków. Również dowód z zeznań strony jest środkiem dowodowym pomocniczym, z którego organ powinien korzystać jedynie, gdy wszechstronne wyjaśnienie sprawy w oparciu o inne dowody nie było możliwe. Oczekiwanie skarżących, by obecnie, jedynie w oparciu o zeznania świadka lub strony przyjęto, że istniał złożony przez byłych właścicieli nieruchomości, w przepisanym terminie, wniosek dekretowy, nie mogło być spełnione. W niniejszej sprawie postępowanie dowodowe doprowadziło natomiast do stwierdzenia o braku złożenia wniosku dekretowego w terminie. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 75 § 1 w zw. z art. 86 K.p.a. Zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko orzekających w sprawie organów co do braku udowodnienia, że wniosek dekretowy dotyczący przedmiotowej nieruchomości został złożony w terminie. Słuszne jest zatem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że ustalone w sprawie okoliczności nie dawały podstaw do zastosowania art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Odmienne stwierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej nie znajdują oparcia w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art.7 i 8 K.p.a., polegającym według autora skargi kasacyjnej na przerzuceniu ciężaru dowodu, w odniesieniu do daty złożenia wniosku dekretowego na wnioskodawczynię, K. R., gdyż jak wynika z akt sprawy organa prowadzące postępowanie prowadziły poszukiwania wniosku dekretowego, które jednak nie przyniosły oczekiwanego efektu. Odnośnie do zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzeń jej autora dotyczących sposobu sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdzić należy, że nie został zgłoszony stosowny zarzut w skardze kasacyjnej ( art.141 § 4 P.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.