II OSK 916/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. NSA Janina Kosowska sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 174/13 w sprawie ze skarg Z. K. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną Z. K., 2. odrzuca skargę kasacyjną A. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 3 grudnia 2013 r., sygnatura akt II SA/Lu 174/13, oddalił skargi Z. K. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Gminie G. pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej z przyłączami m.in. na działkach nr [...] i nr [...] położonych w Ć. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2012 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie G. pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej z przyłączami m.in. na działkach nr [...] i nr [...] położonych w Ć. Z uzasadnienia decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej wynika, że działka nr [...] stanowi własność skarżącego Z. K., zaś działka nr [...] była przedmiotem własności P. K. Starosta [...] uznał jednakże, że Gmina G. posiada uprawnienie do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane, wynikające z decyzji Starosty L. z [...] września 2011 r. o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie działki nr [...] oraz decyzji Starosty L. z [...] lipca 2012 r. o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie działki nr [...], którym to decyzjom nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja Starosty L. została doręczona 28 sierpnia 2012 r. skarżącemu Z. K. oraz w dniu 29 sierpnia 2012 r. P. K., przy czym – jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru – w tym przypadku decyzję odebrała skarżąca A. K., żona adresata. Odwołanie od decyzji Starosty L. wniósł skarżący Z. K. Natomiast skarżąca A. K. pismem z 7 września 2012 r. zawiadomiła organ administracji, że P. K. zmarł 30 sierpnia 2012 r. W związku z tym wniosła o zawieszenie postępowania. Ponadto stwierdziła, że jako ustawowy następca prawny P. K. nie zgadza się z decyzją Starosty L. z [...] sierpnia 2012 r. i wnosi o umorzenie postępowania. Pismem z 4 stycznia 2013 r. skarżąca, działając poprzez swojego pełnomocnika, podała, że nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po P. K., zaś jego spadkobiercami ustawowymi są żona A. K. i małoletnie dzieci J. K. oraz J. K. Wojewoda [...], rozpoznając odwołanie skarżącego Z. K., decyzją z [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z [...] sierpnia 2012 r. Organ odwoławczy wskazał, że Z. K. oraz P. K. wnieśli odwołania od decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie działek nr [...] oraz nr [...]. Postępowanie odwoławcze z odwołania Z. K. zakończyło się decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Postępowanie z odwołania P. K. nie zakończyło się, jednakże, jak przyjął organ odwoławczy, nie ma to istotnego znaczenia, gdyż decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w miejsce P. K. wstąpili jego następcy prawni – żona A. K. oraz małoletnie dzieci. Skarżący Z. K. w skardze zarzucił, że Gmina G. nie posiada uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki nr [...], gdyż nie zakończyły się postępowania dotyczące decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z tej nieruchomości oraz decyzji o zezwoleniu na jej niezwłoczne zajęcie. Skarżąca A. K. w skardze również zarzuciła, że Gmina G. nie posiada uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tyle że w odniesieniu do działki nr [...], przy czym w tym przypadku skarżąca twierdziła, że nie zostały zakończone postępowania w sprawie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z tej nieruchomości oraz decyzji o zezwoleniu na jej niezwłoczne zajęcie, gdyż Wojewoda dotychczas nie rozpoznał wniesionych odwołań. Oddalając skargi Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 1 i art. 36 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji podzielił także stanowisko organu administracji, że uprawnienie inwestora do dysponowania działkami nr [...] i nr [...]na cele budowlane wynikało z decyzji wydanych w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przy czym zaznaczył, że decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, jest równoznaczna z przyznaniem szczególnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości spełnia funkcję "dowodu wymaganego przepisem art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego". Skarżący od wyroku Sądu pierwszej instancji wnieśli skargę kasacyjną, w której zarzucili naruszenie: - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) przez wadliwe przyjęcie, że decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, stanowi wystarczającą podstawę uznania, że inwestor posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz - art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. przez odmowę zawieszenia postępowania po śmierci P. K. i wadliwe uznanie, że spadkobiercy ustawowi wstąpili w prawa strony, mimo że nie przeprowadzono postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, poza szerszym objaśnieniem podstaw kasacyjnych, podniesiono, że skarżący Z. K. zbył własność działki nr [...] w dniu [...] lipca 2013 r. na rzecz swych dzieci, zarzucając, że nie dopuszczono ich do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania, mimo że rozstrzygnięcie sprawy dotyczy przysługującego im prawa własności. Powołując się na tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w której oddalono skargi skarżących, i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Podstawy kasacyjne dotyczą dwóch zagadnień. Po pierwsze uznania, że decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.) stanowi źródło uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, po drugie zawieszenia postępowania administracyjnego w związku ze śmiercią strony tego postępowania. Odnośnie do pierwszego zagadnienia należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z kolei na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwy organ administracji może decyzją administracyjną udzielić podmiotowi, któremu na podstawie art. 124 ust. 1 tej ustawy udzielono zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na cudzej nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Zgodnie z częścią wstępną art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, udzielenie zezwolenia przewidzianego w tym przepisie wiąże się z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właściciela lub użytkowania wieczystego. Stosownie zaś do art. 124 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ostateczna decyzja, którą udzielono takiego zezwolenia, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Z powyższego wynika, że zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości, mimo że bezpośrednio nie należy do żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, jest źródłem uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po pierwsze, poprzez swoje podobieństwo do ograniczonego prawa rzeczowego, po drugie przez to, że z istoty tego zezwolenia wynika, że dotyczy ono wykonania robót budowlanych, na które właściciel lub użytkownik wieczysty się nie godzi, a więc aby zachować sens tej instytucji prawnej zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie na cudzej nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń musi być uznane za źródło uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powyższe wynika, że także zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydane na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi źródło uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako że jest pochodną zezwolenia wydanego na podstawie art. 124 ust. 1 powołanej ustawy i służy wykonaniu tego zezwolenia. Natomiast nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ma to znaczenie, że jest ona źródłem tego uprawnienia już od chwili wydania, a nie dopiero po upływie terminu do wniesienia odwołania (art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a.). Pierwsza z przytoczonych podstaw kasacyjnych, sprowadzająca się do kwestionowania tego, że decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, stanowi uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest zatem zasadna. Jeżeli chodzi o drugą z podstaw kasacyjnych to należy zauważyć, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe. Zatem, jeżeli wezwanie spadkobierców jest możliwe, nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe przede wszystkim wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Powołany przepis, ani żaden inny nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia uznać za warunek, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 k.c.). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkobiercy (art. 922 § 1 k.c.). Zatem wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców ustawowych w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się – w celu wykazania spadkobierców – przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku. Taka sytuacja jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła. Spadkobiercy ustawowi P. K. zostali wskazani przez pełnomocnika wdowy po nim w piśmie z 4 stycznia 2013 r. bez informacji, aby ktokolwiek powoływał się na dziedziczenie testamentowe. W tych okolicznościach brak było podstaw do zawieszenia postępowania na skutek śmierci P. K., gdyż było możliwe wezwanie jego spadkobierców. Nie jest zatem zasadna także druga z podstaw kasacyjnych. Niezależnie od oceny przytoczonych podstaw kasacyjnych NSA uznaje za konieczne odniesienie się do stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z którego wynika, że przed wydaniem wyroku przez Sąd pierwszej instancji Z. K. zbył własność nieruchomości, której tytuł własność uzasadniał jego udział w postępowaniu, na rzecz swoich dzieci. Podniesiony w związku z tym faktem zarzut, mogący uzasadniać na pozór nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., że nabywcy nieruchomości nie brali udziału w postępowaniu przed sądem, nie jest trafny. Nabywcy własności działki nr [...] nie byli stronami postępowania administracyjnego, gdyż zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja administracyjna został podjęta zanim stali się właścicielami tej nieruchomości. W związku z tym uznanie ich za stronę postępowania przed sądem administracyjnym zależało od zgłoszenia się przez nich do udziału w tym postępowaniu (art. 33 § 2 p.p.s.a.), co jednakże nie miało miejsca. Zatem, skoro nabywcy działki nr [...] nie zgłosili swego udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym, to nie można ich uznać za strony tego postępowania. To z kolei prowadzi do wniosku, że fakt, iż nie brali udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym, nie stanowi o nieważności tego postępowania. Mając to wszystko na uwadze skarga kasacyjna Z. K., jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu. Natomiast skarga kasacyjna A. K. podlegała odrzuceniu. Z art. 173 § 2 p.p.s.a. wynika, że strona postępowania może wnieść skargę kasacyjną tylko wtedy, gdy został jej doręczony odpis orzeczenia z uzasadnieniem. Skarżącej A. K. odpis wyroku z uzasadnieniem nie został doręczony, gdyż wniosek o doręczenie takiego uzasadnienia złożył jedynie Z. K. Z tego powodu skarga kasacyjna A. K. została przez NSA, na podstawie art. 180 w zw. z art. 90 § 2 i art. 193 p.p.s.a., odrzucona.