II OSK 1636/13

Dnia 24 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 marca 2013 roku sygn. akt II SA/Bd 1261/12 w sprawie ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 września 2012 roku nr XXVI/435/12 w przedmiocie wykonania planu gospodarki odpadami województwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od Województwa Kujawsko-Pomorskiego na rzecz A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako "skarżąca spółka") na uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 września 2012 r. nr XXVI/435/12 w przedmiocie wykonania planu gospodarki odpadami województwa. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca spółka wniosła skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko - Pomorskiego Nr XXVI/435/12 z dnia 24 września 2012 r. w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami województwa kujawsko-pomorskiego na lata 2012-2017 z perspektywą na lata 2018-2023. Jako podstawę skargi spółka wskazała art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm. – dalej jako "ustawa o samorządzie województwa") oraz art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 3 pkt 15c i art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach"), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 1052 – dalej jako "rozporządzenie") oraz art. 89 ustawy o samorządzie województwa. Skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności załącznika Nr 2 do uchwały "Regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy istniejąca w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn", tabeli Region 5 Bydgoski "Funkcjonujące regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK)", w części, w której jako instalacja regionalna wskazana jest B. miasto Bydgoszcz - instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielenia ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, prowadzonej przez B. Sp. z o.o. Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego podjął dwie uchwały związane z gospodarką odpadami na terenie województwa: uchwałę Nr XXVI/434/12 w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami województwa kujawsko-pomorskiego na lata 2012-2017 z perspektywą na lata 2018-2023" oraz uchwałę Nr XXVI/43S/12 w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami na lata 2012-2017 z perspektywą na lata 2018-2023." Skarżąca spółka zaskarżyła drugą z tych uchwał, wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o odpadach oraz art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa. Sąd I instancji podkreślił, że przesłanką skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 90 ustawy o samorządzie województwa, jest nie tylko legitymowanie się interesem prawnym, ale i jego naruszenie zaskarżoną uchwałą. Nie można więc - jak to w ocenie Sądu I instancji, czyni w niniejszej sprawie strona skarżąca - opierać swojej legitymacji na potencjalnym zagrożeniu interesów w przyszłości. Na takie rozumienie zagrożenia swojego interesu strona skarżąca wskazała w uzupełnieniu skargi z dnia 31 stycznia 2013 r. wywodząc, że: "Istnieje obawa, iż korzystając z władczej roli w nowym systemie gospodarki odpadami komunalnymi oraz przyznania "gminnej" instalacji - tj. B. statusu RIPOK, Miasto Bydgoszcz zdecyduje o swoim uprzywilejowaniu poprzez skierowanie całego strumienia zmieszanych odpadów komunalnych do tej właśnie instalacji z pominięciem instytucji zamówienia publicznego". W ocenie Sądu I instancji, chybiony jest także argument strony skarżącej, że zaskarżona uchwała "stanowi jaskrawe naruszenie konstytucyjnych zasad wolnej konkurencji i swobody działalności gospodarczej, poprzez "instrumentalne" wykorzystanie zasad funkcjonowania tego typu instalacji w nowym systemie gospodarki odpadami komunalnymi. Sąd I instancji podkreślił, że z ogólnej konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej nie można wywodzić interesu prawnego dla zamierzonej działalności na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. W ocenie Sądu I instancji, skarżąca spółka błędnie powołuje się ponadto na naruszenie norm prawnych rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 września 2012 r. Zgodnie z § 9 rozporządzenie weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a więc w dniu 9 października 2012 r. Natomiast zaskarżona uchwała podjęta została 24 września 2012 r. Sąd I instancji zauważył ponadto, że w załączniku do uchwały Nr XXVI/434/12 z dnia 24 września 2012 r., która zgodnie z 15 ust. 1 ustawy o odpadach stanowiła podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały stwierdzono, m.in. że z uwagi na brak rozporządzenia wykonawczego w sprawie mechaniczno - biologicznego przetwarzania mieszanych odpadów komunalnych, przyjęto na obecnym etapie, że zakłady wyposażone w pryzmy energetyczne spełniają warunek posiadania instalacji do przetwarzania odpadów biodegradowalnych. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152 poz. 897), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r., w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uwzględnia się funkcjonujące na terenie województwa instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, które z dniem wejścia w życie ustawy spełniają wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W "Planie gospodarki odpadami województwa kujawsko-pomorskiego na lata 2012 -2017 z perspektywą na lata 2018-2023" wskazano kryteria dla regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, na podstawie których ustalono, które z funkcjonujących instalacji spełniają wymagania określone dla instalacji regionalnych. Dla każdej instalacji odrębnie badano, czy spełnia ona wymagania w zakresie mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów, sprawdzając czy instalacja w części mechanicznej i biologicznej (łącznie) spełnia określone wymagania, przy pełnej świadomości, że pryzmy energetyczne nie spełniają warunków technicznych dla instalacji biologicznego przetwarzania. W ocenie Sądu I instancji, istotne jest więc podkreślenie kluczowego w niniejszej sprawie stwierdzenia opartego na przywołanych powyżej przepisach, że w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uwzględnia się tylko te instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, które w dniu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, czyli w dniu 1 stycznia 2012 r. funkcjonują na terenie województwa i spełniają wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych oraz te instalacje, których budowę zakończono, a dla których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę podniesiono, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia 29 października 2007 r. wydał pozwolenie zintegrowane dla Zakładu Robót Publicznych w Bydgoszczy, w którym zezwolono na mechaniczne przetwarzanie odpadów komunalnych w sortowni odpadów. Decyzją Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 28 stycznia 2008 r. przeniesiono przedmiotowe pozwolenie na B.. Pozwolenie zostało zmienione decyzjami Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 29 września 2008 r., z dnia 8 lipca 2009 r., z dnia 11 czerwca 2010 r., z dnia 21 stycznia 2011 r. oraz z dnia 27 maja 2011 r. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że zaskarżona uchwała nie pozbawia strony skarżącej możliwości dalszego prowadzenia jej dotychczasowej działalności, nie ogranicza jej praw ani też nie zwiększa jej obowiązków. Dopuszcza jedynie w zgodzie z obowiązującym prawem funkcjonowanie innej spółki prowadzącej tą samą działalność. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: Po pierwsze, art. 3 ust. 3 pkt 15c, art. 14 oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Po drugie, art. 16 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Po trzecie, norm prawnych rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. Po czwarte, art. 89 i art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. W ocenie strony skarżącej, naruszenie powyższych przepisów polegało na błędnej wykładni i przyjęciu, że skarżąca spółka nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały z dnia Nr XXVI/435/12 z dnia 24 września 2012 r. Ponadto, skarżąca spółka zarzuciła błędną wykładnię powyższych przepisów poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała pozostaje w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie o kosztach według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze należy stwierdzić, że błędny jest pogląd Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie skarżąca spółka nie posiada interesu prawnego w świetle dyspozycji art. 90 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie województwa. Na wstępie należy zaznaczyć, że w świetle dyspozycji art. 15 ust. 3 cytowanej ustawy o odpadach, przedmiotowa uchwała dotycząca wykonania planu gospodarki odpadami województwa, jest aktem prawa miejscowego. Natomiast art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy o odpadach wprowadza definicję legalną regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, o której stanowi przedmiotowa uchwała Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 24 września 2012 r. w przedmiocie wykonania planu gospodarki odpadami województwa kujawsko-pomorskiego na lata 2012-2017 z perspektywą na lata 2018-2023. Dlatego też, co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, tylko zarządzający instalacją podmiot może uzyskać lub też nie uzyskuje określone, dane materialnoprawne uprawnienie w tym zakresie przedmiotowym, których nie posiadają inne instalacje tego rodzaju, nieujęte w tym akcie prawa miejscowego. W tym przypadku oznacza to, że strona skarżąca kasacyjnie posiada interes prawny w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa do zaskarżenia w tej części przedmiotowej uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego ujętej w załączniku nr 2, który dotyczy określenia instalacji prowadzonej przez B. Spółkę z o.o. z siedzibą w Bydgoszczy jako regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielenie ze zmieszanych odpadów frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku. Oznacza to, że interes prawny skarżącej spółki w danej sprawie powinien polegać na tym, że dany podmiot musi wskazać przepis prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego, na podstawie którego może domagać się konkretnej czynności właściwego organu, żeby zaspokoić własne potrzeby lub żądać zaniechania bądź ograniczenia czynności danego organu, sprzecznych z potrzebami takiego podmiotu. Ponadto strona, która twierdzi, że posiada interes prawny powinna wskazać okoliczności faktyczne, które umożliwiają zastosowanie danej normy prawnej do zaistniałego stanu faktycznego. Stąd w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie przyjmuje się, że przez pojęcie "interes prawny" należy rozumieć przyznanie przez przepis prawa powszechnie obowiązującego danemu podmiotowi konkretnej korzyści. Ponadto cechą tego interesu jest to, że musi być on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania danego przepisu prawa materialnego, co wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, że strona skarżąca kasacyjnie dysponuje jedynie interesem faktycznym, miało miejsce w niniejszej sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 779/12). Natomiast zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis - zaskarżyć ten przepis do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tej sprawie nie może budzić wątpliwości, że zaskarżona uchwała została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej, czyli jako akt prawa miejscowego podlega zaskarżeniu. Ponadto strona skarżąca przed wniesieniem skargi wezwała właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa i skargę złożyła w terminie. Stąd przedmiotem dalszej oceny przez Sąd I instancji powinna być kwestia, czy uchwała Sejmiku Województwa Sejmiku Województwa w zaskarżonej części narusza interes prawny oraz uprawnienia skarżącej spółki, a więc czy została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Dotyczy to w szczególności jej zgodności z przepisami art. 16 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 3 ust. 3 pkt 15c i art. 15 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy o odpadach. Po drugie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne, należy podkreślić, że zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 16 ust. 2 cyt. ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, jako przepisu prawa materialnego z powodu jego błędnej wykładni, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Powyższy przepis jednoznacznie bowiem stanowi, że w uchwale w przedmiocie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uwzględnia się tylko działające na terenie województwa instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, które w dniu wejścia w życie ustawy spełniają wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Stąd Sąd I instancji ponownie rozpatrują sprawę powinien poddać kontroli dany akt prawa miejscowego tj. czy na dzień wejścia w życie przedmiotowej uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego spełnione zostały materialnoprawne ustawowe wymagania w tej jego części w załączniku nr 2, który odnosi się do B. Spółka z o.o. w świetle dyspozycji art. 16 ust. 2 cytowanej ustawy o odpadach. Jest to o tyle także istotne, że § 8 cytowanego rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 września 2012 r. w przedmiocie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych wprowadził jednoznaczną normę prawną. Wynika z niej, że instalację istniejącą lub instalację, dla której przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lub której budowa lub eksploatacja rozpoczęła się przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, należy dostosować do wymagań określonych w rozporządzeniu w terminie nie dłuższym niż 36 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Powyższe rozporządzenie weszło w życie po 14 dniach od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw z datą 24 września 2012 r., a więc 8 października 2012 r. Ponadto przedmiotowa uchwała Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 24 września 2012 r., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 października 2012 r., weszła w życie dopiero dnia 17 października 2012 r., czyli w dniu jej wejścia w życie obowiązywało już powyższe rozporządzenie Ministra Środowiska. Natomiast w odpowiedzi Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego na wezwanie skarżącej spółki do usunięcia naruszenia prawa, organ ten stwierdził, że zarzut naruszenia prawa jest bezzasadny w świetle § 8 cytowanego rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 września 2012 r., ponieważ wystarczy dostosować daną instalację do jego wymagań, w terminie nie dłuższym niż 36 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Stąd ponownej kontroli Sądu I instancji wymaga wykładnia art. 16 ust. 2 ustawy o odpadach w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 września 2012 r. oraz art. 3 pkt 15c i art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, ponieważ wykładnia tych przepisów dokonana w zaskarżonym wyroku nie była prawidłowa. Należy także zaznaczyć, że dyspozycja art. 89 ustawy o samorządzie województwa stanowi, zgodnie z dyspozycją art. 94 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), że akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, lecz nie w celu jej wykonania, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy p.p.s.a. ----------------------- 1 8