II SA/Łd 281/12

Dnia 22 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 roku sprawy ze skargi Komisji Zakładowej A Urzędu Miasta Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. Komisja Zakładowa "A" Urzędu Miasta Ł. wniosła skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] roku w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w R. przy ul. W. [...] oraz prawa własności budynków i budowli, znajdujących się na tej nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej uchwała została podjęta bez wcześniejszego zbadania legalności umowy dzierżawy ośrodka wypoczynkowego, która została zawarta w latach 90 – tych, bez udziału związków zawodowych, a zatem w sposób niezgodny z prawem. Działanie takie, zdaniem strony, było naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Na mocy art. 26 pkt 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych (t. j. Dz. U. z 2001 roku Nr 79, poz. 854 ze zm.), projekt kontestowanej uchwały powinien być zaopiniowany przez związki zawodowe, gdyż uchwała dotyczy interesów i praw zbiorowych pracowników. Uchwała narusza także obowiązujące przepisy, gdyż uzyskane ze sprzedaży środki finansowe muszą być przekazane na zakładowy fundusz socjalny, a nie ratowanie budżetu miasta. Strona skarżąca nie kwestionuje faktu sprzedaży, ale przyjęte zasady, brak konsultacji oraz niezgodny z prawem zamiar wykorzystania środków finansowych uzyskanych ze sprzedaży. W konkluzji strona skarżąca podniosła, iż tuż przed głosowaniem zostało rozdane radnym stanowisko strony skarżącej, co powinno poskutkować odesłaniem projektu na posiedzenie komisji celem wyjaśnienia wszystkich wątpliwości w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Jak wskazał organ, strona skarżąca pismem z dnia 2 stycznia 2012 roku wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Rada Miejska uchwałą Nr [...] z dnia [...] roku wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uznała za bezzasadne. Zdaniem organu, skarga powinna być odrzucona, gdyż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga przysługuje na sprawę z zakresu administracji publicznej. Tymczasem sprawa dotyczy wyrażenia zgody na sprzedaż prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynków, zatem ma charakter sprawy o charakterze cywilnoprawnym. W uzasadnieniu alternatywnego wniosku o oddalenie skargi, organ wyjaśnił, iż abstrahując od uprawnienia wynikającego z treści art. 26 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, to w aktach sprawy znajduje się stanowisko strony skarżącej przedstawione przed podjęciem uchwały. Powołany przepis art. 26 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych nie przewiduje dla strony skarżącej uprawnienia, które uniemożliwiałoby rozporządzenie mieniem w przypadku braku pozytywnej opinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji Sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poddane zostały także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie są zapisy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] roku w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w R. przy ul. W. [...] oraz prawa własności budynków i budowli, znajdujących się na tej nieruchomości. Na wstępie należy rozważyć dopuszczalność skargi w związku z wnioskiem organu o jej odrzucenie. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do Sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę organu gminy uzależnione jest od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest właśnie uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. W celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. W stanie faktycznym sprawy, strona skarżąca pismem z dnia 2 stycznia 2012 roku doręczonym organowi dnia 3 stycznia 2012 roku skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W dniu [...] roku organ podjął uchwałę Nr [...] w sprawie uznania za bezskuteczne wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarga do Sądu administracyjnego została wywiedziona w dniu 21 lutego 2012 roku. Z zestawienia zaprezentowanych dat i uwzględniając treść cytowanych uprzednio przepisów ustawy o samorządzie gminnym i Kodeksu postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, iż skarga na uchwałę w spawie niniejszej jest wniesiona z zachowaniem terminu. Wątpliwości składu orzekającego, wbrew stanowisku organu, nie budziła legitymacja strony skarżącej do kwestionowania uchwały. W ocenie organu, sprawa dotycząca wyrażenia zgody na zbycie prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynków nie należy do kategorii spraw administracyjnych, a cywilnych i jako taka nie jest objęta hipotezą art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Bezspornym jest, iż przedmiotem uchwały jest wyrażenie zgody na sprzedaż prawa użytkowania wieczystego i prawa własności. Owszem sprzedaż tych praw będzie następowała w drodze umowy cywilnoprawnej, ale zgoda na tą sprzedaż jest wyrażana przez Radę Miejską w drodze uchwały. Strona skarżąca kwestionuje właśnie uchwałę w sprawie wyrażenia zgody, a nie formę, czy samą umowę. W tym miejscu zwrócić uwagę należy na powołaną w treści uchwały podstawę prawną, a mianowicie przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy m. in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. W ocenie Sądu, uchwały rady gminy (i odpowiednio rady miasta) regulujące zasady gospodarowania mieniem gminy należy zaliczyć do sfery aktów z zakresu administracji publicznej. Uchwały w sprawie sprzedaży nieruchomości będących własnością gminy są aktami prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. np. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 roku, I OSK 732/09, Lex Nr 595500). Z tego powodu, zdaniem Sądu, sprawa niniejsza mieści się w kategorii sprawa z zakresu administracji publicznej, a strona skarżąca posiada legitymację do kwestionowania rzeczonej uchwały. Przechodząc do merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi wskazać należy, iż w ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jako podstawę prawną kwestionowanej uchwały powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.). Co do zasady, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, w szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji (art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Natomiast powołany przepis art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż co do zasady, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. W drodze bezprzetargowej zbywane są nieruchomości w szczególnych przypadkach określonych w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. W sprawie żadna z tych szczególnych sytuacji nie ma miejsca. Strona skarżąca w uzasadnieniu wywiedzionej skargi wskazywała na konieczność wstępnego przedstawienia do zaopiniowania projektu uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze przetargu nieruchomości, komisji zakładowej związków zawodowych na mocy art. 26 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych. Zgodnie z regulacją art. 26 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, do zakresu działania zakładowej organizacji związkowej należy w szczególności zajmowanie stanowiska wobec pracodawcy i organu samorządu załogi w sprawach dotyczących zbiorowych interesów i praw pracowników. Komentowany przepis określa niektóre uprawnienia zakładowych organizacji związkowych w systemie polskiego ustawodawstwa pracy. Wyliczenie zawarte w przepisie nie ma charakteru enumeratywnego. Za przyjęciem takiej opcji interpretacyjnej przemawia literalna wykładnia art. 26 ustawy o związkach zawodowych. Posłużono się w nim bowiem pojęciem "w szczególności", co oznacza, że zamieszczone wyliczenie nie ma przymiotu zupełności. Skład orzekający uznał, że do kategorii spraw, o których stanowi cytowany przepis, a zdefiniowanych jako sprawy dotyczące interesów i praw pracowników, należą szeroko pojęte sprawy dotyczącego funduszu świadczeń socjalnych. Do tej kategorii niewątpliwie należy przeznaczenie do sprzedaży składników majątku pracodawcy, które służyły jako pracownicze ośrodki wypoczynkowe. Przede wszystkim jednak w tym miejscu wskazać należy, iż związki zawodowe w zakresie opisanym w art. 26 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych mają tylko uprawnienia opiniodawcze. Organy samorządu nie są związane merytorycznym stanowiskiem reprezentowanym przez związki, mają jednak obowiązek się z nim zapoznać. Z uprawnieniem związku zawodowego do zaopiniowania projektu uchwały wiąże się, po stronie organu, obowiązek przedstawienia w odpowiednim czasie i trybie projektu do wyrażenia opinii. Nie jest okolicznością sporną w sprawie, iż przed podjęciem kwestionowanej w skardze uchwały, strona skarżąca przedstawiła radnym swoje stanowisko w sprawie. Owszem, niewątpliwie projekt uchwały nie był przedstawiony stronie skarżącej do zaopiniowania w odpowiedniej formie i trybie. Niemniej jednak doszło do zajęcia przez stronę skarżącą stanowiska przed podjęciem uchwały. Z tego powodu Sąd ocenił, że naruszenie art. 26 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym i art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie i jako takie nie stanowi podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej w skardze uchwały. Strona skarżąca w treści skargi podnosiła zarzut naruszenia prawa w zakresie zawarcia umowy dzierżawy ośrodka wypoczynkowego, jak i planowanego przeznaczenia uzyskanych ze sprzedaży środków finansowych. Kwestie te nie są uregulowane w kwestionowanej uchwale i jako takie nie mogły być przedmiotem zainteresowania Sądu. Nadto, jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, sprawy dotyczące przekazania na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych środków finansowych uzyskanych ze sprzedaży środków trwałych, które służyły działalności socjalnej, należą do spraw z zakresu prawa pracy. Taka kategoria spraw nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. KO