II OSK 1449/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SAB/Wa 229/12 w zakresie odrzucenia skargi H. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę H. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zarządzeniem z dnia 4 marca 2013 r. wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi przez nadesłanie odpisu zażalenia złożonego na podstawie art. 37 K.p.a. na przewlekłe prowadzenie postępowania do Głównego Inspektora Sanitarnego jako organu wyższego stopnia. Mimo upływu zakreślonego terminu skarżący nie uzupełnił braku formalnego skargi. Z tego względu skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." W skardze kasacyjnej od postanowienia skarżący zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 7 i 11 K.p.a., podnosząc, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. zaniechał obowiązku pouczenia skarżącego o sposobie składania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Skarżący dochował należytej staranności składając skargę nie bezpośrednio do sądu administracyjnego, ale do organu, którego opieszałość skarży. Umożliwił tym samym Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu ustosunkowanie się do jego zarzutów. Skarżący na wezwanie Sądu nadesłał wszystkie dokumenty jakimi dysponował i nie powinien ponosić odpowiedzialności za zaniechania, czy niewłaściwe postępowanie organów administracyjnych. Organ nie podjął kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Choć intencje skarżącego były jednoznaczne, organ nie udzielił informacji co do trybu postępowania, narażając go na ewidentną szkodę z powodu nieznajomości prawa i nie poinformował o konsekwencjach braku złożenia zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Takie sformułowanie przepisu art. 52 P.p.s.a. stawia zażalenie na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zatem wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. Uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi zatem niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej powinna zostać poprzedzona zażaleniem do organu wyższego stopnia (Głównego Inspektora Sanitarnego) w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 K.p.a. Z akt sprawy nie wynika, że takie zażalenie zostało złożone przez skarżącego do Generalnego Inspektora Sanitarnego. Skarżący, mimo wezwania Sądu pierwszej instancji, nie nadesłał potwierdzenia wniesienia takiego zażalenia. W skardze kasacyjnej ustalenia Sądu pierwszej instancji co do braku wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. także nie zostały zakwestionowane. Tym samym w świetle art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 P.p.s.a., zaniechanie wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia skutkuje odrzuceniem skargi na przewlekłość postępowania, bez względu na to, jakie skarżący podnosi zarzuty dotyczące sposobu prowadzenia postępowania przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. Jakkolwiek sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, to nie mogą jednak zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. Jeżeli organ nie załatwia sprawy w terminie lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły stronie przysługuje środek ochrony - zażalenie do organu wyższego stopnia. To ten organ w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, wszczętej żądaniem strony. Jeżeli organ wyższego stopnia uzna zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu zaskarżenia strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej nie podważają prawidłowości zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji w przedmiocie odrzucenia skargi, z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.