II SA/Rz 1121/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy częściowego zwolnienia z odpłatności za pobyt w DPS I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata P. B. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku B.O. z dnia [...] lipca 2012r., postanowił odmówić wnioskodawczyni częściowego zwolnienia z odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w R. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1363 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą". Wskazał, że B.O. zwróciła się z prośbą o częściowe zwolnienie z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w kwocie 105 zł - uzasadniając to "zajęciem komorniczym" związanym z nieuregulowaniem zadłużenia z tytułu umowy pożyczki oraz długotrwałą chorobą. W wyniku wszczętego w tej sprawie postępowania ustalono, iż B.O. od kilku lat zamieszkuje w domu pomocy społecznej, początkowo w K., a od lipca 2012 r. w R.; dysponuje stałym dochodem w postaci renty rodzinnej z ZUS oraz zasiłkiem pielęgnacyjnym, w łącznej kwocie 1.438,30 zł miesięcznie i znajduje się pod stałą opieką poradni specjalistycznych. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] ustalono od 1 lipca 2012 r. odpłatność B.O. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w R. na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w tym domu, w wysokości 2.788,00 zł i jednocześnie zobowiązano B.O. za okres od momentu przybycia do domu do opłacania miesięcznej kwoty odpowiadającej 70% dochodu, a Gminę K. obciążono obowiązkiem ponoszenia różnicy pomiędzy wysokością kosztów utrzymania w domu, a opłatami wnoszonymi przez B.O. jako mieszkankę. Organ podał, ż fakultatywny charakter orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Zwolnienie nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo okoliczności wskazanych w art. 64 ustawy osoba zobowiązana do opłat jest w stanie płacić za pobyt w placówce. Kolegium wskazało, że nie budzi wątpliwości, iż sytuacja materialna B. O. (stały dochód, zapewnione potrzeby bytowe i mieszkaniowe w domu pomocy społecznej) jak i rodzinna (z matką i bratem B.O. utrzymuje sporadyczne kontakty) - nie daje podstaw do zastosowania zwolnienia. Fakt wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie stanowi podstawy do zastosowania częściowego zwolnienia. W odwołaniu wniesionym od opisanej wyżej decyzji B.O. wniosła o uwzględnienie odwołania w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pierwszej instancji. Podniosła, że w związku z egzekucją sądową, złożyła za pomocą poczty elektronicznej wniosek o częściowe zwolnienie z odpłatności za pobyt w DPS, obejmujące niewielką kwotę 105 zł,. W międzyczasie zmieniła DPS na inny, w którym miesięczny koszt pobytu jest niższy od kosztu pobytu w DPS w K., w którym dotychczas zamieszkiwała - 2788,00 zł. Od lipca 2012 r. jej faktyczny dochód wynosi 1288,15 zł. Podała, że ponosi duże miesięczne wydatki na leki, a osoby z najbliższej rodziny, które mają ewentualny obowiązek alimentacyjny, nie są w stanie jej pomóc ze względu na swoją własną trudną sytuację materialną. Wskazała, że wniosła powództwo przeciwegzekucyjne oraz zażalenie co do nadania przez sąd klauzuli wykonalności i obydwie sprawy są w toku, jak również inne działania zmierzające do zmniejszenia lub całkowitej likwidacji zadłużenia, zatem nie pozostaje bierna w obliczu zaistniałej sytuacji. Podała, że jeżeli zmiana miejsca pobytu nastąpiła w okresie miesiąca kalendarzowego, to DPS-y rozliczają koszty pobytu mieszkańca pomiędzy sobą obligatoryjnie. W sytuacji więc, gdy uiściła opłatę za pobyt w DPS w K. za miesiąc lipiec z góry, to DPS-y, a nie ona we własnym interesie, są zobowiązane rozliczyć się pomiędzy sobą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej Kolegium lub SKO decyzją z dnia [...] września 2012r., nr [...], działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zmianami), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 64 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust 3 ustawy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO podało, że materialnoprawną podstawę wniosku B.O. stanowił przepis art. 64 ustawy, który stanowi, że osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko. Na tle przytoczonego przepisu ustawy wątpliwości nie budzi fakt, że rozstrzygnięcie w sprawie zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ma charakter uznania administracyjnego, a to w istocie oznacza dla tego organu prawo, a nie obowiązek przyznania zwolnienia, co jednak musi zostać poprzedzone ustaleniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz dokonaniem ich prawidłowej oceny, czyli w taki sposób, jak to ma miejsce w przypadku zaskarżonej decyzji. Z zawartego w aktach przedmiotowej sprawy materiału dowodowego wynika, że B.O., która skierowana została do Domu Pomocy Społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie w R. decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2012 r. i umieszczona została w tym Domu na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2012 r., uzyskuje stały dochód w postaci renty rodzinnej z ZUS wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie 1.438,30 zł miesięcznie, z którego wnosi opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 70%, czyli w kwocie 1.006,81 zł miesięcznie, podczas gdy Gmina K. wnosi opłatę za pobyt odwołującej w kwocie 1.781,19 zł miesięcznie, a także i to, że wykazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dochód B.O., w świetle przepisów art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy, został prawidłowo ustalony przez ten organ. Z wpisów w kwestionariuszu przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2012r. aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku w przedmiotowej sprawie B.O. uzyskała dochód - w rozumieniu art. 8 ustawy w łącznej kwocie 1. 438,30 zł, na który składał się dochód z tytułu renty rodzinnej w kwocie 1. 242,63 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 195,67 zł. Zajęcie komornicze kwoty 150 zł z tego dochodu, związane z nieuregulowaniem zadłużenia z tytułu umowy pożyczki nie ma natomiast znaczenia prawnego dla ustalenia dochodu odwołującej i z tego względu nie stanowi podstawy do wnioskowanego w przedmiotowej sprawie częściowego zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, jak zasadnie zostało to wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zasadne jest także stanowisko organu pierwszej instancji, że B.O., pomimo długotrwałej choroby, jest w stanie z własnego dochodu wnosić ustaloną opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w R., w którym ma zapewnione potrzeby mieszkaniowe oraz usługi bytowe, a w konsekwencji także ustalenie, że w tej sytuacji odmowa częściowego zwolnienia B.O. z odpłatności za pobyt w Domu pomocy Społecznej w R. również jest zasadna. Podniesiony w odwołaniu argument, że kwota 907,05 zł powinna w zupełności wystarczyć na pokrycie kosztu pobytu B.O. w domu pomocy społecznej, jako wyłącznie subiektywna ocena odwołującej, nie mógł natomiast zaważyć na sposobie rozstrzygnięcia, gdyż o wysokości opłaty wnoszonej przez mieszkańca domu pomocy społecznej rozstrzyga przepis art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy, a średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w takim domu o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie później niż do dnia 31 marca każdego roku, stosownie do przepisu art. 60 ust.2 pkt 1 i ust. 3 ustawy. W skardze złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wskazaną wyżej decyzją przez B.O. zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym oraz zaistnienie nowych okoliczności, dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na tej podstawie wniosła o uchylenie decyzji w całości z dniem 1 września 2012r., przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Podała, że stosownie do treści art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony, gdy zaskarżona decyzja nie narusza w sposób rażący prawa i interesu społecznego. W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącej nie istnieją przesłanki fakultatywności decyzji. Podała, że postanowienie organu I instancji zostało doręczone organom administracji nie będących stronami, co jest niedopuszczalne. Podała, że w sprawie pojawiły się nowe dowody i okoliczności, bowiem jej sytuacja materialna uległa od września drastycznemu pogorszeniu, w ten sposób, że nie jest w stanie ponieść tak wysokich kosztów odpłatności za pobyt w DPS w wysokości 1006, 81 zł, przy dochodzie 1067, 69 zł W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2013r. precyzującym skargę pełnomocnik skarżącej - adwokat P.B. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 pkt 2 ustawy przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do zwolnienia skarżącej z obowiązku uiszczenia opłaty za pobyt w DPS w R. z uwagi na fakt, że skarżąca ma możliwości zarobkowe i majątkowe umożliwiające uiszczenie ww. opłaty ustalonej na podstawie art. 59 ustawy, 2. przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. prowadzące do ustalenia przez organ błędnego stanu faktycznego polegającego na przyjęciu, że sytuacja materialna skarżącej daje podstawę do uiszczenia opłaty za pobyt w DPS. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania na zasadzie art. 200 P.p.s.a oraz zwrot kosztów niepopłaconej pomocy prawnej udzielonej jej z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Poddawszy zaskarżoną decyzje kontroli legalności w zakresie wyżej przestawionym Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 63 k.p.a. "podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, przy czym podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru i "w przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego organ jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny." Stosownie do treści art. 20 a ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2005 r., Nr 64 poz. 565 ze zmianami) identyfikacja użytkownika systemów teleinformatycznych udostępnianych przez podmioty określone w art. 2 (realizujące zadania publiczne) następuje przez zastosowanie kwalifikowanego certyfikatu przy zachowaniu zasad przewidzianych w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450 ze zmianami), lub profilu zaufanego ePUAP. Stosownie zaś do art. 20 a ust. 2 tej ustawy podmiot publiczny, który używa do realizacji zadań publicznych systemów teleinformatycznych, może umożliwiać użytkownikom identyfikację w tym systemie przez zastosowanie innych technologii, chyba że przepisy odrębne przewidują obowiązek dokonania czynności w siedzibie podmiotu publicznego. Art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2001r., Nr 130, poz. 1450 ze zmianami) stanowi, że bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu wywołuje skutki prawne określone ustawą, jeżeli został złożony w okresie ważności tego certyfikatu. Przepis ten odsyła do ustaw szczególnych, które dopuszczają możliwość posługiwania się podpisem elektronicznym w określonych sytuacjach, bowiem w polskim systemie prawa brak jest przepisu, który co do zasady zrównywałby podpis elektroniczny z podpisem własnoręcznym. Wśród ustaw dopuszczających stosowanie podpisu elektronicznego można przykładowo wskazać Kodeks cywilny (art. 60 i art. 78 § 2), Ordynację podatkową (art. 1 pkt 13) i Kodeks postępowania administracyjnego - art. 57 § 5 pkt 1 i przede wszystkim wspomniany wcześnej art. 63 § 1. Jednocześnie § 3a pkt 1 tego przepisu precyzuje, że podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, przy zachowaniu zasad przewidzianych w przepisach o podpisie elektronicznym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że postępowania administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek B.O. z dnia 20 lipca 2012r. (23 lipca 2012r. – data na prezentacie organu; karta nr 15 akt administracyjnych organu I instancji). Z treści wydruku z poczty elektronicznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. dołączonego do akt za podaniem wynika, że wniosek o wszczęcie postępowania został przesłany do organu drogą elektroniczną, jako załącznik do wiadomości mailowej przesłanej na adres: [...] Podobnie odwołanie z dnia 13 sierpnia 2012r. (wpłynęło do organu w dniu 14 sierpnia 2012r.) od decyzji organu I instancji (karta 3 akt administracyjnych organu II instancji). Z akt sprawy wynika, że podobnie jak wniosek o wszczęcie postępowania zostało przesłane do organu jako załącznik do wiadomości mailowej przesłanej drogą elektroniczną na adres organu w dniu 13 sierpnia 2012r. jako załącznik do tej wiadomości . Zarówno podanie, jak i odwołanie nie zostały więc złożone do organu przy wykorzystaniu elektronicznej skrzynki podawczej, tym samym nie zostały także uwierzytelnione zgodnie z art. 63 § 3a k.p.a. przy użyciu mechanizmów określonych art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne - opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym. Tak złożony wniosek o wszczęcie postępowania nie czyni zadość wymogom formalnym określonym w art. 63 § 3a k.p.a. Przesłanie wniosku czy też odwołania do organu drogą elektroniczną na dowolny adres elektroniczny nie jest tożsame ze złożeniem dokumentu na elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Przepis art. 63 § 1 k.p.a. uzależnia złożenie podania środkami komunikacji od skorzystania przez wnioskodawcę z elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji publicznej. Według art. 3 pkt 17 o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne przez elektroniczną skrzynkę podawczą rozumiemy dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego. W przypadku wniesienia dokumentu elektronicznego za jego pomocą system teleinformatyczny organu służący do obsługi doręczeń automatycznie tworzy urzędowe poświadczenie odbioru i przekazuje je nadawcy tego dokumentu. W przypadku innych adresów elektronicznych organu nie występuje wymóg generowania i wysyłania takiego potwierdzenia. Elektroniczna skrzynka staje się więc odpowiednikiem biura podawczego. Zatem podanie oraz odwołanie, złożone w przedmiotowej sprawie poprzez przesłanie ich na adres elektroniczny organu I instancji winny zostać potraktowane jako złożone w "zwykłej" – pisemnej formie. To z kolei powinno skutkować wezwaniem wnioskodawczyni, a następnie odwołującej się w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych pism poprzez ich podpisanie w terminie 7 dni, z jednoczesnym pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania. Brak takiej czynności organu I instancji, a tym samym rozpoznanie niepodpisanego wniosku powoduje że rozpoznane zostało z rażącym naruszeniem art. 63 § 1 i § 3 k.p.a. Taką samą wadą dotknięte zostało postępowanie organu odwoławczego w związku z rozpoznaniem niepodpisanego odwołania. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 63 § 1 i § 3a pkt 1 k.p.a. zobligowany był stwierdzić nieważność orzeczeń organów I i II instancji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji rozpozna wniosek skarżącej zgodnie z powyższymi wskazaniami.