II OSK 1716/13

Dnia 17 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 84/13 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Budowlanego w Środzie Wielkopolskiej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. M. kwotę 1210,00 (jeden tysiąc dwieście dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 84/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Środzie Wielkopolskiej na podstawie art. 48 ust. 4, w związku z art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. nakazał T. U., A. U. i N. U. zamieszkałym w miejscowości Z., B. [...], gm. Z., współwłaścicielom działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości Z. rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy [...] m2 wraz z przyległym zadaszonym tarasem o powierzchni [...] m2 i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2008 r. oględzin nieruchomości pod względem legalności zabudowy działki nr ew. [...],[...] i [...], położonej przy ul. B. [...] w miejscowości Z. [...], gm. Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Środzie Wielkopolskiej odnotował, że na przedmiotowej działce nr [...] istnieje murowany budynek jednokondygnacyjny (pełniący funkcję "obiektu rekreacji indywidualnej") o wymiarach 7,90 m x 6,10 m, niepodpiwniczony o dachu stromym dwuspadowym konstrukcji drewnianej, do którego (na całej długości) przylega zadaszony taras konstrukcji drewnianej o szerokości 4,30 m. Ustalono również wówczas, że budynek ten "został pobudowany na ruinach (fundamentach i pozostałościach trzech ścian) budynku gospodarczego", a roboty te wykonano od lipca 2000 r. do maja 2003 r. Ustalono też, że inwestorem był - zmarły we wrześniu 2003 r. – K. M. Ustalenia te stanowiły przyczynę wszczęcia z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] kwietnia 2008 r. postępowania administracyjnego w sprawie legalności zabudowy działki nr ew. [...], położonej w miejscowości Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w ówczesnym brzmieniu) wydał w dniu [...] marca 2010 r. postanowienie, którym N. U., T. U. oraz A. U., jako współwłaścicielom, nakazał przedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w rozstrzygnięciu tego postanowienia. Następnie z uwagi na nieprzedstawienie tych dokumentów organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydał w dniu [...] lipca 2010 r. decyzję nakazująca rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z przyległym zadaszonym tarasem i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne, posadowionego na działce nr [...], położonej w miejscowości Z. (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu). Na skutek odwołania K. M., reprezentowanej przez r.pr. M. K., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze przyjmując, że wnosząca odwołanie nie posiadała przymiotu strony niniejszego postępowania administracyjnego (art. 28 K.p.a.). Na skutek skargi K. M. na powyższą decyzję WINB z [...] sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sądu Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r., IV SA/Po 971/10 uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą. Skargę kasacyjną organu oddalił zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r. (sygn. akt II OSK 431/11). Sąd przyjął, że z akt sprawy wynika, iż następcy prawni K. M. faktycznie brali udział w postępowaniu, łącznie z doręczeniem pełnomocnikowi skarżącej K. M. decyzji organu I instancji z [...] lipca 2010 r. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zobowiązał organ administracji do merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwagi na posiadanie interesu prawnego przez spadkobierców inwestora, jak i spadkobierców jednego ze współwłaścicieli nieruchomości. Z treści art. 52 ustawy Prawo budowlane wynika, że w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki jest obciążony inwestor, jeżeli ma tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący zarząd nad obiektem. Sąd uznał, że skoro w chwili powstania samowoli budowlanej K. M. był posiadaczem samoistnym, to inwestor ma interes prawny w każdym toczącym się postępowaniu dotyczącym legalizacji, bądź nakazu rozbiórki budynku wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd II instancji podzielił również stanowisko, zgodnie z którym interes prawny spadkobierców K. M. jest uzasadniony również ze względu na ich uprawnienia cywilne o charakterze majątkowym, które to uprawnienie jest związane z ochroną poniesionych nakładów na realizację przedmiotowego obiektu przez inwestora. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję I instancji w części, w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia tj. "Na podstawie art. 48 ust. 4, w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami) oraz art. 104 K.p.a. i w tym zakresie orzekł: "Na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 § 1 K.p.a.", a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ nadzoru budowlanego II instancji w uzasadnieniu decyzji przytoczył dotychczasowy stan sprawy, a następnie wskazał, że w cytowanym orzeczeniu Sąd nie badał zasadności wydania w tej sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego przez inwestora. Innymi słowy w tym zakresie nie zostały określone żadne wskazania wiążące organ odwoławczy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest legalność budowy budynku rekreacji indywidualnej (o powierzchni zabudowy - [...] m2) wraz z przyległym zadaszonym tarasem (o powierzchni zabudowy - [...] m2) i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne, posadowionego na działce nr [...], położonej w miejscowości Z., w gminie Z. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi "budynek" (art. 3 pkt 2 prawa budowlanego), a roboty związane z jego wykonaniem "budowę" (art. 3 pkt 6 prawa budowlanego). Częścią tego budynku jest zaś przylegający do niego na całej długości zadaszony taras konstrukcji drewnianej o szerokości 4,30 m. Jeśli przy tym bezsporne jest, że przedmiotowy budynek wybudowany został w czasie od lipca 2000 r. do maja 2003 r. przez K. M., a powierzchnia jego zabudowy wynosi [...] m2, to nie istnieją przesłanki do zastosowania któregokolwiek z wyłączeń od obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę określonych przez ustawodawcę w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane, to budowa ta mogła być rozpoczęta jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy Praw budowlane). Skoro zaś bezsporne jest, że: 1) inwestor takiej decyzji nie uzyskał, 2) postępowanie administracyjne w tej sprawie ani nie zostało wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2010 r., II OSK 1/10; LEX nr 597088), ani przed dniem 1 stycznia 2008 r. (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. Nr 99, poz. 665), to nie tylko uzasadnione, lecz również konieczne (art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) było w tym przypadku przeprowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania administracyjnego w trybie art. 48-49 ustawy Prawo budowlane. Co więcej, podobnie jak przesłanki, tak też i treść nakazów wydanych przez organy nadzoru budowlanego na poszczególnych etapach tego postępowania oraz konsekwencje ich realizacji zostały precyzyjnie określone przez ustawodawcę w przepisach art. 48-49 ustawy Prawo budowlane. Z kolei w art. 52 tej ustawy wskazane zostały podmioty, które mogą być adresatami tych nakazów tzn.: inwestor, właściciel albo zarządca obiektu budowlanego. Jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że "W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej". Nadto dopuszczalność nałożenia nakazu na inwestora sądy administracyjne obwarowują dodatkowym wymogiem posiadania przezeń tytułu prawnego do obiektu budowlanego Skoro bezsporne jest, że to K. M. wybudował obiekt budowlany stanowiący przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego, to właśnie on, a nie jego następcy prawni, był inwestorem w rozumieniu art. 52 prawa budowlanego, czyli "sprawcą samowoli budowlanej". Skoro sprawca przedmiotowej samowoli budowlanej nie żyje, to jako potencjalni adresaci nakazów wydawanych na podstawie przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane pozostali: właściciel (współwłaściciele) bądź zarządca obiektu budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego argumentował, że jeśli niewątpliwe jest, że przed Sądem Rejonowym w Środzie Wielkopolskiej z powództwa A. M., K. M., M. M. oraz J. M. zawisła (obecnie zawieszona do czasu zakończenia niniejszej sprawy administracyjnej) sprawa "o przeniesienie własności działki" (bądź ewentualny zwrot nakładów poczynionych na nieruchomość objętą pozwem), na której wybudowany został budynek rekreacji indywidualnej wraz z przyległym zadaszonym tarasem, to oczywiste jest, że współwłaścicielami działki są następcy prawni P. U., wobec czego prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał właśnie te osoby, jako adresatów rozstrzygnięć wydawanych w ramach postępowania prowadzonego na podstawie przepisów art. 48-49 ustawy Prawo budowlane. Skoro nie żyje inwestor, to w drugiej kolejności (art. 52 ustawy Prawo budowlane) nakazy te winny być kierowane do właściciela (w tym przypadku: współwłaścicieli) budynku (tj. N. U., T. U. i A. U.), jako osób posiadających tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji. Istnienie współwłaścicieli spełniających kryterium posiadania wspomnianego tytułu prawnego wyklucza równocześnie możliwość i celowość prób nakładania tychże obowiązków na podmiot bądź podmioty, które winny być brane pod uwagę dopiero w trzecim rzędzie (biorąc pod uwagę ustawową kolejność podkreślaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym), tzn. zarządcę (bądź zarządców) budynku. Fakt posiadania przez następców prawnych inwestora przymiotu stron postępowania administracyjnego (art. 28 K.p.a.) - nie może być utożsamiany - z uwagi na brzmienie art. 52 ustawy Prawo budowlane - z możliwością nakładania na nich obowiązków, a uzasadnienia dla takiego działania nie może stanowić deklarowana przez następców prawnych inwestora chęć "zalegalizowania" budynku. Organ odwoławczy wskazał, że śmierć inwestora oraz nieposiadanie przez jego następców prawnych tytułu prawnego do obiektu uzasadniały w pełni z jednej strony zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej od nakładania na niego jakichkolwiek obowiązków w ramach niniejszego postępowania administracyjnego, a z drugiej obciążenie tymi obowiązkami aktualnych współwłaścicieli budynku. Prawidłowo zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoczął procedurę legalizacyjną i wydał w dniu [...] marca 2010 r. postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy. Trafnie wezwano adresatów obowiązków określonych w tym postanowieniu tj. współwłaścicieli budynku (art. 52 ustawy Prawo budowlane). Skutkiem zaś niewykonania przez adresatów postanowienia obowiązków określonych w jego rozstrzygnięciu, było powstanie po stronie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustawowego obowiązku nakazania rozbiórki obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego (art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego był jednak zobowiązany do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. ze względu na konieczność dokonania korekty podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Wynikła ona stąd, że: 1) podstawę tę winien w tym przypadku stanowić art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zastosowany w związku z art. 48 ust. 4 tej ustawy, a nie wyłącznie ów ostatnio przywołany przepis oraz 2) już po wydaniu zaskarżonej decyzji administracyjnej nowego tekstu jednolitego ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tzn.: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623). Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych przez odwołującą się stronę, organ wyjaśniał, że: 1) zawarte w odwołaniu oryginalne poglądy proceduralne związane ze stosowaniem przepisów art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane nie mogły mieć wpływu na podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie, 2) przywołane przez K. M. w podaniu z dnia [...] listopada 2012 r. stanowisko Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wydane "w sprawie możliwości zakończenia budowy przez spadkobierców na podstawie art. 54 i 55 ustawy - Prawo budowlane" dotyczy całkowicie odmiennych stanów faktycznych (tj. dochowaniu przez spadkobierców inwestora formalności związanych z zakończeniem budowy legalnie wybudowanego obiektu budowlanego). Skargę na powyższą decyzję organu II instancji z [...] listopada 2012r. wniosła K. M. domagając się jej uchylenia w całości i zarzucając naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 77 §1 K.p.a. oraz art. 48, art. 49 oraz art. 52 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca podniosła, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego niesłusznie wskazuje, że skoro nie żyje inwestor, a właściciele nieruchomości nie dopełnili wymogów związanych z legalizacją obiektu to nie ma podmiotu, na którego rzecz można przeprowadzić legalizację (legalizacja powinna być przeprowadzona z pierwszeństwem przed ewentualnym wydaniem nakazu rozbiórki, który jest dopuszczalny tylko o ile nie ma możliwości legalizacji obiektu). W przedmiotowej sprawie mógłby, jako adresat obowiązków legalizacyjnych występować zarządca obiektu budowlanego. Skarżąca wskazał, że ona i jej rodzina, jako osoby faktycznie korzystające z przedmiotowej nieruchomości, dbający o nią są jej zarządcą w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej, organ błędnie przyjmuje, że przywołane stanowisko Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wydane w sprawie możliwości zakończenia budowy przez spadkobierców na podstawie art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane dotyczy całkowicie odmiennych stanów faktycznych (tj. dochowaniu przez spadkobierców inwestora formalności związanych z zakończeniem budowy legalnie wybudowanego obiektu budowlanego). W tej sprawie nie chodzi o legalność wybudowania obiektu, tylko właśnie o dochowanie przez spadkobierców formalności za inwestora. Istota zagadnienia jest więc tożsama. Gdyby przyjąć stanowisko organu ustawodawca byłby niekonsekwentny w kontekście norm wyrażonych w Konstytucji w szczególności zasady równości wobec prawa i zasady proporcjonalności. Skoro spadkobiercy mogą dochować formalności związanych z zakończeniem budowy to tak samo są uprawnieni do podejmowania podobnych formalności w toku postępowania legalizacyjnego. Nadto zarzucono, że organ nie wyjaśnił statusu żony zmarłego (A. M.), a matki K. M. Ze względu na ustawową wspólność majątkową należy przyjąć, że była ona współinwestorem wraz ze swoim mężem K. M. Kwestii tej organ w ogóle nie dostrzega i nie bada. Podobnie organ nie przeanalizował, jakie prawo legło u podstaw uznania przez NSA we wspominanej już sprawie (sygn. akt: II OSK 431/11), że K. M.oraz jej rodzinie przysługuje interes prawny do wzięcia udziału w postępowaniu na prawach strony. Wyrok NSA jest na gruncie tej sprawy wiążący i pierwszoplanowym zadaniem organu było ustalenie tej kwestii. Ponadto, zdaniem skarżącej, za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego należy uznać nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 84/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2012 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Rozstrzygając skargę Sąd był zatem związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2010 r., IV SA/Po 971/10 uchylającego decyzję odwoławczą oraz w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r. oddalającego skargę kasacyjną. W tym zakresie Sądy administracyjne zgodnie uznały, że skarżąca jako spadkobierczyni inwestora posiada przymiot strony postępowania nadzorczego dotyczącego legalizacji budynku rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy [...] m2 wraz z przyległym zadaszonym tarasem o powierzchni [...] m2 i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne na działce nr [...] i w konsekwencji rozbiórki spornego obiektu (art. 28 K.p.a.). Odrębną, natomiast kwestią jest to, do jakiego podmiotu skierować należy akty administracyjne wydawane w toku sprawy i ostatecznie rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy; który z podmiotów wskazach w art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) można obciążyć w niniejszej sprawie obowiązkiem rozbiórki. Sądy administracyjne uprzednio rozpoznające sprawę uznały, że w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obciążony jest inwestor, jeżeli ma tytułu prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący zarząd nad obiektem. Z akt sprawy wynika, że aktualnie skarżąca nie ma żadnego tytułu prawnego do nieruchomości nr [...], na której znajduje się sporny obiekt. Sąd Rejonowy w Środzie Wielkopolskiej wyrokiem z 6 lipca 2009 r. w sprawie o sygn. akt I C 160/08 oddalił powództwo spadkobierców inwestora o ustalenie istnienia umowy dzierżawy działki nr [...], zawartej między inwestorem K. M. a ówczesnym współwłaścicielem działki P. U. Zawieszone jest postępowanie o przeniesienie własności nieruchomości albo o zapłatę (IC 173/2007/5) Oceniając w tym kontekście zaskarżoną decyzję organu II instancji, zdaniem Sądu, uznać należało, że ponowne rozpoznanie sprawy nastąpiło zgodnie z powyższymi zaleceniami Sądu. Prawidłowo zatem organ II instancji zapewnił udział w postępowaniu wszystkim spadkobiercom zarówno inwestora, jak i współwłaściciela działki. W tym zakresie podkreślić należy, że organy obu instancji zapewniły pełen udział w postępowaniu administracyjnym żonie inwestora – A. M. Korzysta ona z przymiotu strony postępowania na tych samych zasadach, co skarżąca, jako spadkobierca inwestora. Błędne jest zatem stanowisko pełnomocnika skarżącej, że z faktu bycia żoną inwestora zyskuje ona szczególny status w postępowaniu, tym bardziej, że nadal nie posiada tytułu prawego do spornej nieruchomości. Co istotne, w toku postępowania nadzorczego organy jednoznacznie ustaliły, że inwestorem był jedynie K. M. W tym stanie rzeczy, organ II instancji przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy w przedmiocie legalizacji spornego budynku. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości postępowania administracyjnego dotyczącego legalności budynku rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy [...] m2 wraz z przyległym zadaszonym tarasem o powierzchni [...] m2 i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne w trybie art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Wobec braku pozwolenia na budowę powyższego budynku, co nie zostało zakwestionowane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na spadkobierców właściciela działki nr [...], na której zrealizowano sporny obiekt, obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji. W tym zakresie, słusznie uznał organ nadzoru budowlanego, że skoro spadkobiercy inwestora nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości, to postanowienie w przedmiocie wykonania obowiązków warunkujących legalizację budynku należy skierować do właścicieli działki, którymi aktualnie są następcy prawni P. U.. Z uwagi na fakt, że obowiązki powyższe nie zostały wykonane i nie spełniono warunków legalizacji, o jakich mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ nie miał innej możliwości, jak wydać decyzję o rozbiórce obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy. W tym miejscy wskazać należy, że organ II instancji zasadnie uchylił decyzję organu I instancji w zakresie podstawy prawnej rozbiórki. Organ nadzoru budowlanego I instancji, w świetle powyższych ustaleń oraz wskazań Sądu poprzednio rozpoznającego sprawę, prawidłowo skierował nakaz rozbiórki do następców prawnych właściciela przedmiotowej nieruchomości. Bezzasadny jest również, zdaniem Sądu, zarzut dotyczący konieczności wyjaśnienia, czy skarżąca pełni funkcję zarządcy spornej nieruchomości w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane. Ustawa prawo budowlane posługuje się pojęciem zarządcy, jako podmiotu posiadającego tytuł prawny do nieruchomości na podstawie zarządu (art. 3 pkt 11 prawa budowlanego). Instytucja zarządu o jakiej mowa w art. 52 ustawy Prawo budowlane, to instytucja uregulowana przez przepisy art. 43 - 50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Jest to forma prawna władania nieruchomością przez państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Z faktu, że skarżąca i jej rodzina korzysta z nieruchomości nie sposób zatem wywodzić, że sprawuje ona zarząd w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Okoliczność ta nie wymaga zatem dodatkowych wyjaśnień ze strony organów prowadzących postępowanie nadzorcze. Kwestia ewentualnego przeniesienia prawa własności, rozliczeń, czy innych stosunków prawnych skarżącej i pozostałych spadkobierców inwestora ze spadkobiercami zmarłego właściciela nieruchomości jest zagadnieniem cywilnoprawnym i podlega orzecznictwu sądów powszechnych. Nadto Sąd stwierdził, że nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów prawa, w tym postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I, czy II instancji. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła K. M. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie art. 153 P.p.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 1 P.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, 3) art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, 4) art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię Zdaniem skarżącej kasacyjnie, kwestia jej tytułu prawnego do nieruchomości o nr ew. [...], na której znajduje się budynek, jest przedmiotem postępowania o przeniesienie prawa własności nieruchomości lub o zapłatę toczącego się przed Sądem Rejonowy w Środzie Wielkopolskiej, które jest obecnie zawieszone. Wobec faktu, że jedyną przesłanką wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego jest posiadanie tytułu prawnego orzeczenie sądu powszechnego powinno być wydane w pierwszej kolejności. Organ administracji powinien więc z urzędu zawiesić postępowanie w sprawie legalności zabudowy działki o nr ew. [...] i poinformować sąd powszechny, że orzeczenie tego sądu powinno zapaść jako pierwsze. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zbadał jakie prawo legło u podstaw uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 431/11, że K. M. oraz jej rodzina ma interes prawny w tym, by brać udział w postępowaniu na prawach strony. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny był związany. Sąd I instancji naruszył art. 28 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wywiódł z normy prawnej chroniącej interes strony uprawnienia do domagania się legalizacji obiektu budowlanego Spadkobiercom inwestora bezsprzecznie przysługuje status inwestora wynikający z art. 52 ustawy Prawo budowlane. Ze względu na prawo do dziedziczenia majątku spadkobiercy (inwestora) mogą skutecznie domagać się legalizacji obiektu budowlanego. Taki pogląd, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdza stanowisko Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego zawarte w dokumencie zatytułowanym "W sprawie możliwości zakończenia budowy przez spadkobierców na podstawie art. 54 i 55 ustawy - Prawo budowlane". Dokument ten został załączony do skargi jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do niego w żaden sposób, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane wynika, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W kontekście okoliczności wskazanych w punkcie 2 skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uznać prawa do gruntu należne spadkobiercom K. M. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji niezasadnie utożsamia pojęcie zarządu nieruchomością z instytucją trwałego zarządu, o której mowa w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zarówno ona jak i pozostali spadkobiercy są niewątpliwie zarządcami w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane. Uzasadnia to fakt, że faktycznie władają oraz utrzymują przedmiotową nieruchomość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. M. nie ma usprawiedliwione podstawy. Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Przepis ten stanowi, że ilekroć mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie zmarł inwestor, który zrealizował samowolnie budynek. Zmarł również właściciel nieruchomości, na której budynek ten został posadowiony. Jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej jest przedłożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Organ administracji żądanie przedstawienia tego oświadczenia oraz innych dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej skierował nie do następców prawnych inwestora tylko do następców prawnych właściciela nieruchomości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał bowiem, że następcy prawni nie dysponują żadnym tytułem prawnym do nieruchomości, na której znajduje się samowolnie wzniesiony budynek. Ponieważ następcy prawni właściciela nieruchomości nie przedstawili dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał nakaz rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko organów administracji uznać należy za nieuzasadnione. Wezwanie do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej powinno być skierowane do następców prawnych zmarłego inwestora. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można zgodzić się z poglądem, że inwestor nie dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma też podstaw do przyjęcia, że następcy prawni nie dysponują prawem do nieruchomości na cele budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać nie tylko prawa własności nieruchomości. Z treści przytoczonego wyżej art. art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane wynika, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane opierać się na stosunku zobowiązaniowym, przewidującym uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. W aktach sprawy znajduje się "umowa dzierżawy" z dnia [...] marca 2000 r. zawarta pomiędzy R. U., a K. M. oraz aneks do tej umowy z dnia [...] czerwca 2000 r. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2009 r. Sąd Rejonowy w Środzie Wielkopolskiej w sprawie o sygn. akt I C 160/08 rozpoznając powództwo o ustalenie A. M., K. M., M. M. i J. M. przeciwko T. U., A. U. i N. U. orzekł, że umowa z dnia [...] marca 2000 r. nie zawiera koniecznych elementów umowy dzierżawy. Wyrok ten jest wiążący dla organów administracji w zakresie w jakim Sąd Rejonowy ustalił, że umowa z dnia [...] marca 2000 r. nie jest umową dzierżawy. Nie oznacza to jednak, że umowa ta nie może być uznana za inną umowę, z której wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego umowa z dnia [...] marca 2000 r. wraz z aneksem z dnia [...] czerwca 2000 r. spełnia wymogi do uznania ją za umowę użyczenia. Art. 710 K.c. stanowi, że przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Z umowy z dnia [...] marca 2000 r. wynika, że właściciel nieruchomości zezwolił K. M. na korzystanie z tej nieruchomości przez okres co najmniej 50 lat. Z umowy wynika, że K. M. nie miał obowiązku zapłaty czynszu, co oznacza, że był uprawniony do bezpłatnego z niej korzystania. K. M. zobowiązał się wprawdzie do pokrywania opłat podatkowych jednakże zobowiązania te nie można uznać za opłatę z tytułu korzystania z nieruchomości. Z aneksu z dnia [...] czerwca 2000 r. wynika z kolei, że właściciel nieruchomości zezwolił K. M. na "odbudowanie zniszczonego budynku gospodarczego na terenie dzierżawionym oraz zaadaptowanie go do celów rekreacyjnych". K. M. zawarł więc umowę użyczenia nieruchomości, zaś na mocy aneksu do niej miał prawo do dysponowania nieruchomością, która była przedmiotem użyczenia, na cele budowlane. Prawa wynikające z ww. umowy przeszły na spadkobierców K M., gdyż są to prawa podlegające dziedziczeniu. Z akt sprawy nie wynika, by umowa ta została skutecznie wypowiedziana przez następców prawnych P. U., co oznacza, że nadal obowiązuje. Obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do dokonania oceny, czy istnieją podstawy do legalizacji samowoli budowlanej powinien więc zostać nałożony w pierwszej kolejności na następców prawnych inwestora, który zrealizował inwestycję bez pozwolenia na budowę, ta by mieli oni możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanego, przez ich poprzednika prawnego budynku. Pogląd Sądu I instancji, że następcy prawni inwestora nie mają aktualnie żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajduje się samowolnie zrealizowany budynek uznać należy za niezasadny. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji wezmą pod uwagę fakt, że następcy prawni inwestora, który samowolnie zrealizował budynek, posiadają tytuł prawny do na nieruchomości, na której budynek ten się znajduje oraz, że może być na nich nałożony obowiązek dostarczenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej. Następcy prawni inwestora, który samowolnie zrealizował budynek mogą tym samym ubiegać się o zalegalizowanie samowoli budowlanej. Za niezasadne uznać natomiast należało natomiast pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organy administracji nie mają obowiązku oczekiwania na wynik procesu cywilnego, w którym sąd powszechny rozstrzygnie, czy własność nieruchomości zostanie przeniesiona na następców prawnych inwestora. Stan prawny nieruchomości jest uregulowany i organy administracji przy rozstrzyganiu sprawy mają obowiązek brać ten stan prawny pod uwagę. Zupełnie niezrozumiałe jest też jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miałoby ewentualne orzeczenie sądu powszechnego o zapłatę z tytułu nakładów poniesionych na nieruchomość. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia przez Sąd art. art. 28 K.p.a. poprzez niezbadanie jakie prawo legło u podstaw uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 431/11, że K. M. oraz jej rodzina ma interes prawny w tym, by brać udział w postępowaniu na prawach strony. Interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym samowolnie zrealizowanego budynku wynika z faktu, że K. M. jest następcą prawnym inwestora. Wynika to z uzasadnienia ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 52 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji nie kwestionował, że postępowanie legalizacyjne może toczyć się wobec następców prawnych inwestora. Sąd uznał natomiast, że w przedmiotowej sprawie nie było to możliwe, gdyż następcy prawni nie mają tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajduje się samowolnie zrealizowany budynek. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę stanowiska zawarte w piśmie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Sąd samodzielnie rozstrzyga zagadnienia prawne i nie jest w tej kwestii związany stanowiskiem organów administracji. Nadto stwierdzić należy, że w piśmie tym wskazano, iż w przypadku śmierci inwestora uprawnienie do zakończenia budowy przysługiwało będzie jego spadkobiercom. W przedmiotowej sprawie postępowanie nie dotyczyło dokończenia budowy, tylko legalizacji samowolnie zrealizowanego budynku. Ponownie też stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie kwestionował, że postępowanie legalizacyjne może toczyć się wobec następców prawnych inwestora, tylko uznał, że w przedmiotowej sprawie nie było to możliwe, gdyż następcy prawni nie mają tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajduje się samowolnie zrealizowany budynek. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do formułowania zarzutu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny instancji dokonał błędnej wykładni art. 52 ustawy Prawo budowlane. Podzielić należy też pogląd Sądu I instancji, że z faktu, że skarżąca kasacyjnie i jej rodzina korzysta z nieruchomości nie można wywodzić, że sprawuje ona zarząd tą nieruchomością w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.