I SA/Wa 2325/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. sprawy ze skargi Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone w następstwie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: T. P. wnioskiem z dnia 10 maja 1999 r. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej, że nieruchomość o powierzchni [...] ha położona we wsi O., gmina K., w powiecie [...], składająca się działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], ujawniona w dawnym wykazie hipotecznym księgi wieczystej pod nazwą [...], inw. nr [...] nie podlegała działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 3, poz. 13 ze zm.) – dalej jako dekret o reformie rolnej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] stwierdził, że ww. działka ewidencyjna nr [...] podlegała działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu odwołania T. P. decyzją z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Na skutek skargi T. P. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] grudnia 2003 r., sygn. akt [...] uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając wyrok Sąd wskazał, że organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń co do tego, czy zespół pałacowo parkowy, który jest przedmiotem postępowania stanowił część nieruchomości ziemskiej służącej wykorzystaniu cele gospodarki rolnej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] umorzył postępowanie. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] stycznia 2011 r., sygn. akt [...] stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że decyzja została skierowana do podmiotu, to jest do [...], która nie mogła być stroną postępowania administracyjnego, gdyż nie miała legitymacji materialnoprawnej do występowania w sprawie zakończonej kontrolowaną decyzją. W związku z powyższym T. P. ponownie wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość składająca się z działki ewidencyjnej o numerze [...] nie podlegała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W związku z pozyskaniem informacji o złożonym do organu wniosku, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] umorzył postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [..]. W dalszej kolejności Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie podlegała działaniu dekretu o reformie rolnej. Od powyższej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Odwołujący się zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na niedokładnym i nieprawidłowym wyjaśnieniu stanu faktycznego w zakresie związku funkcjonalnego zespołu pałacowo - parkowego z majątkiem ziemskim, co doprowadziło organ pierwszej instancji do błędnego stwierdzenia, iż nieruchomość będąca przedmiotem tego postępowania nie podlegała działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. W toku postępowania odwoławczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołując się na treść przepisu art. 127 § 1 k.p.a. i przepisu art. 28 k.p.a. wskazał, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o reformie rolnej (co ma również miejsce w niniejszej sprawi) stronami są byli właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy oraz aktualni właściciele nieruchomości i użytkownicy wieczyści. Organ odwoławczy zauważył, że w postępowaniu prowadzonym przed Wojewodą [...] uczestniczył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, któremu organ doręczył decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Od decyzji tej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Organ odwoławczy wskazał również, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów, wynika, że właścicielem działki nr [...], której dotyczy niniejsze postępowanie jest Skarb Państwa. Odwołujący jest natomiast jedynie trwałym zarządcą tej działki co potwierdza decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Nr [...] w sprawie przekazania nieruchomości w trwały zarząd i użytkowanie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zgodnie z art. 60a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 nr 102, poz. 651 j.t.) – dalej jako u.g.n. nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na potrzeby ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4 tej ustawy. Stosownie do treści art. 60a ust. 2 pkt 10 u.g.n. minister właściwy do spraw Skarbu Państwa podejmuje czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości, a także w sprawach ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, w odniesieniu do nieruchomości nie oddanych w trwały zarząd. W ocenie organu odwoławczego z powyższych przepisów wynika, że skarżący jako trwały zarządca mógłby podejmować czynności procesowe w odniesieniu do spornej nieruchomości tylko wówczas, gdyby postępowanie dotyczyło najmu, dzierżawy, użyczenia. Te czynności prawne, zgodnie z art. 43 ust. 2 i 4 u.g.n., mieszczą się w prawie korzystania z nieruchomości w ramach trwałego zarządu. Ze względu jednak na charakter niniejszego postępowania, Skarb Państwa może być w nim reprezentowany wyłącznie przez Ministra Skarbu Państwa. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołujący się nie może być uznany za podmiot wykonujący w niniejszym postępowaniu uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Gdyby ustawodawca przewidział taką możliwość, nie czyniłby rozróżnienia pomiędzy różnymi sposobami reprezentacji w art. 60 i 60a u.g.n. Jednostki organizacyjne wymienione w pierwszym z powołanych przepisów, wykonując trwały zarząd nieruchomości podejmują, zgodnie z art. 60 ust. 2a pkt 3, czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych. Natomiast w przypadku nieruchomości oddanej w trwały zarząd, którą to sytuację reguluje art. 60 a u.g.n., zastosowanie ma art. 60 a ust. 2 pkt 10 przewidujący udział ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa w postępowaniach sądowych i administracyjnych. Przepis art. 60 a został dodany do ustawy z dniem 1 stycznia 2009 r., miał więc zastosowanie w chwili wydania zaskarżonej decyzji i wnoszenia odwołań od niej i obowiązuje nadal w niezmienionym kształcie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał również, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie ma samoistnego interesu prawnego, który legitymowałby go do udziału w postępowaniu. Trwały zarząd jest administracyjnoprawną formą władania, do której stosuje się pomocniczo przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu. Jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o reformie rolnej nie stanowi dla podmiotów dysponujących ograniczonymi prawami rzeczowymi do nieruchomości, a takim prawem jest użytkowanie, podstawy do oczekiwania rozstrzygnięcia przez właściwy organ administracji publicznej we władczej formie decyzji administracyjnej kwestii podlegania nieruchomości, na których ustanowiono dla nich te prawa, działaniu przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tym samym Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w niniejszej sprawie nie można uznać za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skoro zatem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie był stroną postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, nie był również uprawniony do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że jeśli organ odwoławczy uzna, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone po wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Na powyższą decyzję Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił: - błędną wykładnię art. 60 a ust. 2 pkt 10 u.g.n. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie reprezentantem Skarbu Państwa jest Minister Skarbu Państwa, a nie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, - niezastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, a tym samym błędną ocenę sposobu reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu skargi skarżący zauważył, że sprawa, która jest przedmiotem skargi jest regulowana przepisami art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej i była już wcześniej przedmiotem postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który wydał w tej sprawie decyzję z dnia [...] września 2010 r. W tym postępowaniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego został uznany przez organ za stronę postępowania – reprezentanta Skarbu Państwa. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia [...] stycznia 2011 r., sygn. akt [...] zakwestionował jedynie uprawnienie Fundacji [...] jako strony postępowania. Tym samym we wcześniej prowadzonych postępowaniach legitymacja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym nie budziła wątpliwości organów obu instancji. Tym bardziej więc aktualne stanowisko organu jest niezrozumiałe. Skarżący wskazał na kilka spraw prowadzonych przed organami administracji, w których nie zakwestionowano legitymacji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do występowania w charakterze strony. W jego ocenie treść zaskarżonej decyzji wskazuje na błędną wykładnię art. 60 a ust. 2 pkt 10 u.g.n. jak również całkowite pominięcie treści art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r., o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa. Zdaniem skarżącego skoro w niniejszej sprawie nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania oznaczona jako działka nr 2 stanowi własność Skarbu Państwa i została oddana w trwały zarząd Ministerstwu Kultury i Dziedzictwa Narodowego, którym kieruje Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, to Minister ten reprezentuje Skarb Państwa i tym samym jest stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że żadne z powołanych w uzasadnieniu orzeczeń nie wskazuje na to by Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego przysługiwał przymiot strony. Jako bez znaczenia określił organ fakt, iż w poprzednio toczących się postępowaniach przed Wojewodą i Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie została rozpatrzona kwestia zasadności uczestniczenia w nich Ministra Kultury. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skarżący błędnie interpretuje przepisy u.g.n. oraz przepisy ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r., o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego mógłby jako trwały zarządca podejmować czynności procesowe w odniesieniu do spornej nieruchomości tylko wówczas, gdyby postępowanie dotyczyło najmu, dzierżawy lub użyczenia, które to czynności mieszczą się w prawie korzystania z nieruchomości w ramach trwałego zarządu. Jednakże ze względu na charakter postępowania odwoławczego prowadzonego przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi Skarb Państwa może w nim być reprezentowany wyłącznie przez Ministra Skarbu Państwa, a skarżący nie może być uznany za podmiot wykonujący w takim postępowaniu uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Jest tak dlatego, że nieruchomość będąca przedmiotem powyższego postępowania odwoławczego stanowiła mienie, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r., o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. umarzająca postępowanie odwoławcze narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że charakter kontroli instancyjnej związany jest z badaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Jej zakres jest zatem szeroki, bowiem dotyczy legalności, celowości, słuszności (zgodności z prawdą materialną), gospodarności i rzetelności. Wynika z tego, że jest to kontrola merytoryczna i formalna a kontrola decyzji w postępowaniu odwoławczym dotyczy całości decyzji, niezależnie od granic zaskarżenia. De lege lata strona nie może decydować o zakresie kompetencji kontrolnych organu II instancji, czyli organ odwoławczy jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę ponownie w takim stanie faktycznym i prawnym, w jakim znajduje się ona w dacie podejmowania przez niego rozstrzygnięcia. Celem postępowania odwoławczego nie jest bowiem sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w I instancji (nie jest to kasacja), lecz ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem zmiany w jej stanie faktycznym i prawnym, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania. (J. Borkowski, glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r. III RN 12/97, OSP 1998, nr 5, poz.99).Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ma on kompetencje merytoryczno - reformacyjne, z których jednak w przedmiotowej sprawie nie skorzystał. Organ odwoławczy uznał bowiem, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie będąc stroną postępowania, nie był uprawniony do skutecznego wniesienia odwołania od wydanej w niniejszej sprawie decyzji Wojewody [...], która rozstrzygała jej meriti. Organ odwoławczy umarzając postępowanie odwoławcze za podstawę prawną jej wydania przyjął przepis art. 138 § 1 pkt.3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., podnosząc, że takie rozstrzygnięcie należy wydać także wówczas, gdy odwołujący się, który nie posiada przymiotu strony, był traktowany jako strona postępowania przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że uczestniczenie osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony, gdyż o tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony decydują przepisy prawa materialnego. Zdaniem Sądu powyższe stwierdzenia organu oraz przywołane na ich poparcie podstawy prawne oraz orzeczenia sądów administracyjnych są poprawne, tym nie mniej na gruncie przedmiotowej sprawy przedwczesne. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w związku z faktem, że odwołanie od decyzji I instancji złożone zostało w imieniu Skarbu Państwa przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego winien potraktować je jako obarczone brakiem formalnym, z uwagi na brak właściwego umocowania do złożenia odwołania. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w niniejszym postępowaniu nie ma legitymacji do złożenia odwołania, nie przysługuje mu bowiem status strony (art. 28 k.p.a.) i to właśnie tego organu dotyczyły rozważania organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu jego decyzji. Wątpliwość budzi jednak zdaniem Sądu czy to właśnie ten organ złożył odwołanie, zatem przed wydaniem decyzji wątpliwość tę należało wyjaśnić. Gdyby bowiem przyjąć, że działający w imieniu Skarbu Państwa trwały zarządca przedmiotowej nieruchomości – Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego złożyło odwołanie, to winno być ono zgodnie z przepisem art. 17 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz.U. nr 106, poz. 493) reprezentowane przez kierownika urzędu państwowego w rozumieniu przepisów o pracownikach urzędów państwowych, w szczególności dyrektora generalnego urzędu (art. 25 ust.1 i ust.4 cytowanej wyżej ustawy). Zastępca procesowy odwołującego się i obecnie skarżącego działał na podstawie pełnomocnictwa załączonego do akt administracyjnych udzielonego - przy powyższym założeniu wadliwie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Jednocześnie wskazać należy, że Sąd nie podziela stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę dotyczącego interpretacji przepisu art. 60 a ust.1 i ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102.651 ze zm.). Punkt 10 przywołanego przepisu stanowi jednoznacznie, że minister właściwy do spraw Skarbu Państwa gospodaruje nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nie oddanymi w trwały zarząd. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt sprawowania trwałego zarządu przedmiotową nieruchomością przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, przy czym okoliczność ta pozostawała poza sporem. Reasumując, organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany jest do zbadania całokształtu formalno - prawnego przedmiotowej sprawy po prawidłowym i szczegółowym ustaleniu strony odwołującej się i jej prawidłowej reprezentacji. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a.