II SAB/Gd 102/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi R. C. na bezczynność Burmistrza W. w sprawie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta W. do rozpoznania wniosku skarżącego R.C. z dnia 5 grudnia 2011 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 7 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym narażeniem prawa; 3. wymierza Burmistrzowi Miasta W. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc złotych); 4. zasądza od Burmistrzowi Miasta W. na rzecz skarżącego R. C. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez R. C. była bezczynność Burmistrza Miasta w rozpoznaniu wniosku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z twierdzeń stron zawartych w skardze, odpowiedzi na skargę, z pism i dokumentów przedstawionych przez strony wynikają następujące istotne dla sprawy ustalenia: Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2011 r. R. C., powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wystąpił do Burmistrza Miasta o wydanie mu kopii dokumentu z audytu przeprowadzonego w miesiącach lipiec-sierpień 2011 r. w spółce komunalnej – A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. (wniosek k. 34). Wnioskodawca pełnił do października 2011 r. funkcję Prezesa Zarządu w/w spółki, jednak w lipcu 2011 r. Rada Nadzorcza tej spółki podjęła uchwałę o jego zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków członka zarządu. Wszystkie udziały w spółce A należą do Gminy Miasta W., a Burmistrz tej Gminy jest jednocześnie członkiem Rady Nadzorczej spółki. Burmistrz pismem z dnia 8 grudnia 2011 r. odmówił udostępnienia żądanego dokumentu wyjaśniając, że stanowi on materiał dowodowy objęty postępowaniem przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Okręgową w sprawie o sygnaturze [...] i bez zgody Prokuratury nie może być rozpowszechniany pod groźbą odpowiedzialności karnej z art. 241 kodeksu karnego (pismo k. 35) Sporządzenie dokumentu będącego przedmiotem wniosku zostało zlecone przez osobę pełniącą w zastępstwie wnioskodawcy obowiązki Prezesa Zarządu A Kancelarii Radcy Prawnego R. S. umową z dnia 29 lipca 2011 r. (odpis umowy zlecenia k. 78-79 akt). Umowa dotyczyła "przeprowadzenia audytu przedsiębiorstwa pod kątem prawnym, prawno-ekonomicznym z uwzględnieniem oceny pracy Zarządu i bieżącej działalności Firmy". W dniu 19 października 2011 r. w wykonaniu tej umowy zleceniodawca przekazał osobie pełniącej obowiązki Prezesa Zarządu A opracowany dokument. W protokole zdawczo – odbiorczym z tej czynności dokument ten określono jako "audyt prawny dotyczący A Spółki z o.o. sporządzony przez zespół audytowy z Kancelarii Radcy Prawnego R. S." (odpis protokołu k. 80). Następnie w dniu 17 października 2011 r. Burmistrz Miasta skierował do Prokuratury Okręgowej pisemne zawiadomienie o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa wraz z wnioskiem o ściganie. W piśmie tym organ wskazał, że "działa w imieniu i na rzecz pokrzywdzonego tj. Gminy Miasta W., a także na rzecz pokrzywdzonej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością we W." oraz że "składa zawiadomienie o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstw gospodarczych" na szkodę tych podmiotów. Do pisma tego jako załącznik dołączony został dokument sporządzony w wyniku wyżej opisanej umowy zlecenia (odpis zawiadomienia k. 54-55, okoliczność bezsporna). W piśmie skierowanym do wnioskodawcy z 9 stycznia 2012 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej wyjaśnił, że przekazany Prokuraturze dokument zatytułowany "Audyt prawny A Spółka z o.o." nie stanowi dokumentu postępowania przygotowawczego, którego ujawnienie przez jego właściciela wyczerpywałoby znamiona art. 241 § 1 kpa (odpis pisma k. 12). W dniu 27 kwietnia 2012 r. skarżący wystąpił ze skargą na bezczynność Burmistrza Miasta domagając się nakazania mu -jako Zgromadzeniu Wspólników jednoosobowej spółki komunalnej Gminy Miasta W. A Spółki z o..o - udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii dokumentu -audytu zawierającego wyniki kontroli przeprowadzonej w październiku 2011 r. w w/w spółce. Skarga ta została przez organ przekazana Sądowi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę dopiero w dniu 20 grudnia 2012 r. po ukaraniu Burmistrza grzywną z tego tytułu wymierzoną przez tut. Sąd w wysokości 20.000 zł. W odpowiedzi na skargę oraz w dalszych swoich pismach złożonych do akt sprawy organ wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że nie jest obowiązany do udostępnienia żądanego przez skarżącego dokumentu z następujących powodów. Po pierwsze - dokument ten nie stanowi informacji publicznej. Organ stwierdził, że przedmiotowy audyt stanowi wewnętrzny dokument spółki, stanowiący opinię eksperta (radcy prawnego) na temat działalności organów spółki. Jego treść nie mieści się w zakresie definicji informacji publicznej wskazanej w ustawie, a tym bardziej nie wyczerpuje znamion informacji publicznej określonej w art. 6 ustawy. Dodatkowo zawiera dane osobowe, tajemnice handlowe itp. Po drugie -żądana informacja stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wnioskodawca nie wykazał że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Uzasadniając przetworzony charakter żądanej informacji organ wyjaśnił, że "do sporządzenia audytu dokonano analizy i interpretacji wielu setek dokumentów, wyciągnięto na ich podstawie wnioski i sformułowano zalecenia odnośnie funkcjonowania spółki". Po trzecie -Burmistrz nigdy nie był w posiadaniu żądanego dokumentu. W odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że sporządzenie audytu zostało zlecone przez kolegialny organ spółki, a mianowicie jej Radę Nadzorczą na podstawie umowy zawartej w dniu 29 lipca 2011 r. Opracowany dokument został na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego przekazany osobie pełniącej obowiązki Prezesa Zarządu spółki A. Treść audytu była następnie przedstawiana ustnie na posiedzeniu Rady Nadzorczej. Pod wpływem wniosków wyciągniętych z audytu Rada Nadzorcza podjęła uchwałę o odwołaniu z funkcji prezesa R. C., a 19 października 2011 r. podjęła uchwałę o niepublikowaniu audytu z tego powodu, że "były w nim zawarte informacje o kluczowym znaczeniu dla spółki znajdujące się w jego treści, w związku ze skierowaniem do postępowania karnego w sprawie niegospodarności i innych przestępstw gospodarczych; szczególnie istotna była informacja odnośnie wygaśnięcia mandatu R. C. jako członka zarządu spółki już od 2002 r. Taki wniosek z audytu mógł stanowić podstawę do żądania unieważnienia wszystkich czynności prawnych spółki od roku 2002" (str. 2 odpowiedzi na skargę k. 37). Organ wyjaśnił, że pełna treść audytu była znana jedynie osobom, którym został on wydany. Ani Rada Nadzorcza, ani Zgromadzenie Wspólników nigdy nie były dysponentami audytu, ani nie otrzymały jego pełnej treści w formie wydrukowanej. Treść wniosków z audytu była jedynie referowana na posiedzeniu Rady Nadzorczej. Tym bardziej nigdy audyt nie był w posiadaniu Urzędu Miasta, ani Pani Burmistrz Miasta G. C. Po czwarte - skarżący jest już w posiadaniu żądanego dokumentu, który uzyskał ze spółki A na dowód czego na rozprawie przedstawiono kopie pism wnioskodawcy i spółki A w tym przedmiocie (k. 120-130). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem sprawy było ustalenie czy Burmistrz Miasta pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o wydanie mu kopii dokumentu tj. audytu opracowanego przez Kancelarię Prawną na zlecenie A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i dotyczącego działalności tej spółki. Na wstępie należy wyjaśnić, że dla rozpoznania niniejszej sprawy nie miało znaczenia, że wnioskodawcą w sprawie jest były Prezes Zarządu tej spółki i audyt dotyczy okresu w którym pełnił on swoją funkcję. Powody dla których wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o uzyskanie informacji i skierował ten wniosek właśnie do Burmistrza Miasta również były obojętne dla rozstrzygnięcia. W związku z przedmiotem rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należało ustalić czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Zdaniem Sądu tak. Opracowany audyt (prawny i finansowy) dotyczy kwestii organizacyjnych i finansowych spółki komunalnej w której wszystkie udziały należą do jednostki samorządu terytorialnego. Ma to określone konsekwencje. Do spółki tej zastosowanie ma bowiem ustawa z dnia 20 grudnia 1996 o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236 ze zm.) Z jej przepisów wynika, że spółka została utworzona w celu prowadzenia gospodarki komunalnej (art. 2 w/w ustawy). Wyjaśnić należy, że stosownie do przepisów powołanej ustawy jednostka samorządu terytorialnego uprawniona jest do utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (art. 9 ust. 1 cyt. wyż. ustawy) i spółka taka stanowi instrument za pomocą którego wykonywane są zadania tej jednostki. Spółka taka może zostać utworzona wyłącznie w celu wykonywania przez daną jednostkę samorządu terytorialnego należących do jej kompetencji zadań publicznych własnych bądź zleconych. Przedmiotem działania takiej spółki jest zatem wyłącznie wykonywanie zadań publicznych (własnych bądź zleconych) należących do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego, która taka spółkę utworzyła. Powyższe przesądza również o tym, że informacje zawarte w audycie tj. dokumencie czy też dokumentach (audyt prawny i audyt finansowy) powstałych w wyniku przeprowadzonej kontroli mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 b i pkt 5 c ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c tej ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku samorządu terytorialnego. W odniesieniu do twierdzeń organu przedstawionych wcześniej kwestionujących charakter żądanej informacji publicznej należy wyjaśnić, że dla uznania wyników audytu za informację publiczną nie ma znaczenia, że zleceniodawcą jego przeprowadzenia nie był Burmistrz Miasta. Kwestia zatem jaki podmiot zawarł umowę na przeprowadzenie kontroli w spółce A., czy była to Rada Nadzorcza tej spółki (jak wskazuje się w dopowiedzi na skargę), czy Zarząd tej spółki (jak wynika z pisemnej umowy) jest bez znaczenia. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Burmistrz jako organ władzy publicznej pozostaje i tak zobowiązanym do jego udostępnienia i to niezależnie od tego, że ustawa przewiduje również taki obowiązek w odniesieniu do władz spółki (por. art. 4 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy). Dla uznania obowiązku Burmistrza nie ma więc znaczenia, że dokument powstały w wyniku kontroli nie został wytworzony przez organy Gminy, ani też że nie powstał na zlecenie jej organów. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie miała natomiast inna kwestia, a mianowicie czy Burmistrz Miasta pozostaje i jest dysponentem wnioskowanej informacji publicznej tzn. czy dysponuje dokumentem, którego kopii domaga się wnioskodawca. W rozpatrywanej sprawie Burmistrz zaprzeczył tej okoliczności w toku postępowania sądowego. Przed wniesieniem skargi udzielił natomiast skarżącemu odpowiedzi, że żądany dokument stanowi materiał dowodowy postępowania karnego i pod groźbą odpowiedzialności karnej nie może być udostępniony. Zdaniem Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje, że Burmistrz dysponuje dokumentem, o który chodzi w sprawie. Dowodem powyższego jest fakt, że w oparciu o powyższy dokument Burmistrz w imieniu reprezentowanej Gminy wnosił pisemnie o wszczęcie postępowania karnego, a przedmiotowy dokument stanowił załącznik do wniosku o ściganie. Nie można przyjąć, że organ władzy publicznej kieruje pisemne zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa i nie posiada kopii tego dokumentu wraz z kopiami załączników. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, czy Burmistrz zapoznała się z treścią kierowanego do Prokuratury dokumentu, czy był on fizycznie w jego posiadaniu, czy tylko w posiadaniu prawników zaangażowanych do sprawy przez Gminę lub spółkę. Znaczenie ma jedynie, że taki dokument został przez Burmistrza skierowany do Prokuratury Okręgowej wraz z zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa na szkodę m. in. jednostki samorządu terytorialnego. Należy zatem uznać, że Burmistrz pozostaje dysponentem informacji publicznej związanej ze złożonym doniesieniem i załączonymi do tego doniesienia dowodami tj. dokumentami z przeprowadzonego audytu. Reasumując, Burmistrz Miasta pozostaje organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wyników kontroli (audytu) przeprowadzonej w spółce A.. Należy zastrzec, że okoliczność, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a organ jest z mocy przepisów zobowiązany do jej udostępnienia nie oznacza jeszcze , że żądana informacja zostanie udostępniona w sposób i formie wskazanej we wniosku. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ale bezczynność organu w załatwieniu wniosku. Bezczynność taka ma miejsce, kiedy organ nie załatwia sprawy w sposób wymagany prawem w terminie wskazanym w przepisach prawa. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ jest obowiązany załatwić wniosek w terminie 14 dni od dnia jego wpłynięcia (por. art. 13 ust. 1 ustawy ). Załatwienie wniosku dotyczącego informacji publicznej może polegać bądź na udostępnieniu informacji, co następuje w drodze tzw. czynności materialno – technicznej i nie wymaga formy decyzji administracyjnej, bądź na podjęciu jednej z decyzji przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 16 ustawy). Jedynie okoliczność, że dana informacja nie jest informacją publiczną, bądź podmiot do którego skierowane jest żądanie nie jest jej dysponentem usprawiedliwia brak wyżej wskazanych czynności organu. W rozpatrywanej sprawie analizując okoliczności sprawy Sąd uznał, że żądana we wniosku skarżącego z dnia 5 grudnia 2011 r. informacja ma charakter informacji publicznej oraz że Burmistrz pozostaje w jej posiadaniu. W ustawowym terminie organ ani nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał żadnej decyzji administracyjnej określonej w ustawie. Okoliczność ta wskazuje na stan bezczynności Burmistrza w rozpoznaniu wniosku i uzasadnia wydanie przez Sąd orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wyjaśnić też należy, że w rozpatrywanej sprawie nie miały znaczenia inne kwestie podnoszone przez organ. Okoliczność, że dokument sporządzony z kontroli spółki (audyt) zawiera dane osobowe lub dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa nie mogły być przedmiotem oceny Sądu. Prawo dostępu do informacji publicznej podlega wprawdzie określonym ograniczeniom wskazanym w ustawie (por. art. 5 ustawy), niemniej jednak nie jest to okoliczność usprawiedliwiająca stan bezczynności organu lecz podstawa do wydania decyzji odmownej. Również ocena przez organ, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej powoduje konieczność podjęcia przez organ określonych działań i nie usprawiedliwia bezczynności. Na marginesie należy wyjaśnić, że fakt, iż do sporządzenia dokumentu zawierającego wyniki kontroli zanalizowano wiele innych różnych dokumentów i wyprowadzono z nich określone wnioski nie oznacza, że opracowany dokument będący przedmiotem wniosku jest tzw. informacja przetworzoną. Jest to zupełnie inny problem. Podobnie podnoszony przez organ zarzut, że skarżący dysponuje już żądanym audytem uzyskanym od spółki A. również nie zwalniał organu z obowiązku podjęcia ustawowych działań. Dodatkowo należy wskazać, że z przedstawionych na rozprawie przez organ dokumentów w tym przedmiocie wynika, że wnioskodawca kwestionuje kompletność otrzymanego w listopadzie 2012 r. od spółki A. opracowania. Podkreślić należy, że nie ma przeszkód, aby żądanej informacji publicznej domagać się równolegle od kilku podmiotów zobowiązanych do tego ustawowo. Oceniając charakter bezczynności organu stosownie do wymogu zawartego w art. 149 § 1 zdanie drugie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uznał, że okres jaki upłynął od złożenia wniosku tj. od grudnia 2011 r. uzasadnia przyjęcie rażącego naruszenia prawa, a także uzasadnia wymierzenie grzywny po myśli art. 149 § 2 tej ustawy w wysokości 1.000 zł. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.