II OSK 3087/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła ( spr. ) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2159/12 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2159/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie w pkt I. oddalił skargę J. H. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, w pkt II. przyznał ze środków budżetowych WSA w Warszawie na rzecz adw. B. F. wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. (nr [...]) Starosta Bełchatowski udzielił spółce [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego Małej Elektrowni Wodnej na rzece Widawce w miejscowości [...], na wysokości km 38+050 w obrębie działek nr [...],[...] i [...] z zachowaniem rozwiązań technicznych zawartych w operacie wodnoprawnym "Mała Elektrownia Wodna na rzece Widawce w [...] km 38+050 wraz z konieczną infrastrukturą". Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego pozwolenia wodnoprawnego złożyła V. T. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej (RZGW) w Poznaniu zawiadomieniem z dnia 8 listopada 2011 r. powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie wyżej wskazanym. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. (nr [...]) Dyrektor RZGW w Poznaniu działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie nieważnościowe wskazano, że z operatu wodnoprawnego przedłożonego do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wynika, że zakres oddziaływania inwestycji ogranicza się jedynie do nieruchomości, na których wykonane miało zostać urządzenie wodne, a więc do działek nr [...],[...] i [...]. Na s. 11 w pkt 3) operatu "Stan prawny nieruchomości w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód oraz planowanych do wykonania urządzeń wodnych" zapisano, że inwestycja przewidziana jest do realizacji na terenach stanowiących działki Skarbu Państwa. Z tego względu V. T. nie miała przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego [...]. Posiada w sprawie wyłącznie interes fatyczny, a nie prawny. W uzasadnieniu decyzji wskazano ponadto, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie można powoływać się na przesłanki wznowienia postępowania. Odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie wniosła V. T. Po rozpatrzeniu tego odwołania Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy wydaną przez organ I instancji decyzję. Organ odwoławczy skoncentrował się na problematyce strony postępowania uprawnionej do domagania się weryfikacji decyzji ostatecznej. Przywołując i podzielając w tym względzie argumentację przyjętą przez Dyrektora RZGW w Poznaniu wyłuszczono, że przesądzające znaczenie odnośnie legitymacji strony ma brzmienie przepisu art. 127 ust. 7 ustawy – Prawo wodne, jako przepisu szczególnego wobec art. 28 K.p.a. Na powyższą decyzję skargę do WSA w Warszawie wnieśli V. T. oraz J. H. Skarga V. T. została prawomocnie odrzucona. W skardze J. H. zarzucono naruszenie przepisów art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że organy nie wzięły pod uwagę treści umowy dzierżawy, której wzorzec wydrukowany i nie podpisany załączono do skargi. Wyjaśniając na wezwanie WSA w Warszawie swój interes prawny w piśmie z 8 października 2010 r. skarżący wywoził o naruszeniu prawa w procesie przygotowania inwestycji Spółki do realizacji, obszernie przywoływano szereg orzeczeń różnych organów administracji publicznej, wywodzono o sfałszowaniu mapy sytuacyjno-wysokościowej, na której błędnie oznaczono wodę doprowadzaną do jazu. Zdaniem J. H. wątpliwość budzi rzetelność działania organów, dowolność ustalania stanu faktycznego, szkody w jego gospodarstwie wywołane zmiana poziomu piętrzenia wody. W motywach wyroku oddalającego skargę sąd wojewódzki stwierdził, że trafnie organy uznały, iż stroną postępowania nieważnościowego dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego są te same podmioty, które są stroną postępowania zwykłego. Krąg natomiast tych osób wyznacza brzmienie art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm., dalej uPw). W ocenie tegoż sądu należało zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonej decyzji, iż art. 127 ust. 7 uPw zawęża formułę strony i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a. Obowiązujący porządek prawny nie przewiduje innej normy prawa materialnego, z którego skarżący mógłby wywodzić swoją legitymację do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym weryfikacji w trybie nadzwyczajnym udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Dalej wskazano, że dopóki skarżący nie zakwestionuje skutecznie ustaleń wynikających z operatu wodnoprawnego, dopóty należy uznawać, iż nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bełchatowskiego z [...] listopada 2008 r. Odnosząc się do zarzutów skargi sąd I instancji w oparciu o akta administracyjne posiadał wiedzę o licznych postępowaniach administracyjnych toczących się z wniosku skarżącego, a dotyczących szeroko pojętego korzystania z rzeki Widawki zarówno przez niego, jak i inne podmioty. Podniesiono, że przedmiot niniejszego postępowania jest ściśle określony i dotyczy jedynie kwestii braku uprawnienia skarżącego do żądania stwierdzenia nieważności jednej z wielu decyzji wydanych w tym aspekcie. Skargą kasacyjną, działający w imieniu skarżącego pełnomocnik zaskarżył ww. wyrok w całości i na podstawie art. 174 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) zaskarżonemu "postanowieniu" zarzucił naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy − art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego, poprzez niezasadne przyjęcie, że skarżący nie posiada legitymacji do udziału w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Bełchatowskiego z [...] listopada 2008 r., pomimo że okoliczności sprawy wskazują, iż interes prawny skarżącego jest uzasadniony tym, że włada on nieruchomością znajdującą się w zasięgu urządzenia wodnego objętego pozwoleniem wodnoprawnym wynikającym z przedmiotowej decyzji. Wskazując na powyższy zarzut strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Nadto wniesiono o przyznanie wynagrodzenia za nieopłacone zastępstwo prawne skarżącego udzielone na zasadzie prawa pomocy według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powołuje się na wyrok sądu wojewódzkiego z dnia 27 sierpnia 2013 r. w sprawie IV SA/Wa 2119/12, który na skutek skargi J. H. uchylił decyzję Prezesa Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] lutego 2009 r., którą udzielono [...] pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki Widawki na jazie w [...], a więc w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, wskazuje że kwestia będąca przedmiotem niniejszej sprawy w przypadku skarżącego wywołała istotne rozbieżności w orzecznictwie. W piśmie procesowym ("Odpowiedzi na skargę kasacyjną") uczestniczka postępowania V. T. poparła złożoną przez J. H. skargę kasacyjną. W dniu 25 lutego 2015 r. (data stempla pocztowego) ww. uczestniczka nadesłała odpis wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 216/14 w sprawie dot. wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Bełchatowskiego z [...] listopada 2008 r., znak: [...]. W dniu 12 marca 2015 r. (data stempla pocztowego) uczestniczka nadesłała również kserokopię złożonego wspólnie z J. H. wniosku z dnia 4 marca 2015 r. skierowanego do Prezesa Zarządu Gospodarki Wodnej w sprawie domagania się przeprowadzenia kontroli gospodarowania wodami zlewni rzeki Widawki z wykorzystaniem węzła wodnego "Szczerców-Jaz". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Pomijając oczywisty błąd w oznaczeniu przedmiotu zaskarżenia (wyrok, a nie postanowienie) uwypuklić raz jeszcze należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest co do reguły podstawami kasacyjnymi. Skarga kasacyjna zarzuca na podstawie "art. 174 § 1 pkt 2" Ppsa naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić należy, że w istocie chodzi o przepis art. 174 pkt 2 Ppsa, albowiem art. 174 cyt. ustawy nie dzieli się na paragrafy. Chodzi tu o ściślej o wywiedzenie "naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Niezależnie od powyższych niestaranności i niedokładności, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa stanowi wyłącznie, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. O naruszeniu cyt. przepisu można by mówić wyłącznie w przypadku zaniechania takiej kontroli przez sąd administracyjny, tak jednak w przedmiotowej sprawie nie było. Niezależnie od tego, skarga kasacyjna, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 176 Ppsa, nie zawiera uzasadnienia sformułowanej podstawy kasacyjnej w tym zakresie, co czyni ją wadliwą. Gdy idzie o przepis art. 127 ust. 7 pkt 5 uPw, to stanowi on, że stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest m. in. "władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych". Powyższy przepis ma charakter materialny, a nie procesowy. Gdy idzie o uzasadnienie podstawy kasacyjnej w tym zakresie to skupiono się na wywodzeniu interesu prawnego skarżącego do uczestnictwa w postępowaniu nieważnościowym, które za przedmiot miało decyzję Starosty Bełchatowskiego udzielającego [...] pozwolenia wodnoprawnego. Rzecz jednak w tym, że przedmiotem kontroli sądu wojewódzkiego poddana była decyzja utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania nieważnościowego, wszczętego na żądanie V. T. Organ I instancji rozpoznawał wniosek konkretnego podmiotu, a dochodząc do przekonania, że wnioskodawczyni postępowania nadzwyczajnego nie przysługiwała, z powodu regulacji materialnoprawnej – przepisu art. 127 ust. 7 uPw, legitymacja strony, umorzył postępowanie nieważnościowe. Skarżona decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej została podjęta po rozpoznaniu odwołania V. T., organ ten podzielając stanowisko organu I instancji, że nie przysługiwał jej przymiot strony, która mogłaby domagać się stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji Starosty Bełchatowskiego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organy tym samym nie wypowiadały się o statusie J. H. odnośnie jego uprawnień procesowych. W tym zakresie uzasadnienie wyroku sądu I instancji jest częściowo błędne, przypomnieć jednak należy, że zgodnie z przepisem art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Sądu wyrok IV SA/Wa 2159/12 mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przypomnieć wypadnie, że z mocy art. 50 § 1 Ppsa uprawnienie do wniesienia skargi warunkowane jest posiadaniem interesu prawnego. J. H. nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji wydanych w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego na żądanie V. T. Z tych przyczyn oddalenie jego skargi odpowiada prawu. Oddalenie skargi kasacyjnej oznaczać będzie związanie oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Podnoszone w skardze kasacyjnej wywody odnoszące się do innych orzeczeń sądowych nie mają tu większego znaczenia, skoro ich przedmiotem są inne decyzje administracyjne, mające odrębny przedmiot (w sprawie, w której zapadł wyrok IV SA/Wa 2119/12 przedmiotem skargi była decyzja wydana w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności pozwolenia na piętrzenie wód). Z powyższych przyczyn i na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną. Gdy idzie o wniosek pełnomocnika skarżącego kasacyjnie dotyczący przyznania wynagrodzenia za pomoc udzieloną z urzędu, właściwym jest sąd wojewódzki. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy albo sąd w składzie jednego sędziego. Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw lub zażalenie. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię (por. postanowienie składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2014 r., I FPS 3/13, LEX nr 1421058).