III SA/Po 279/11

Dnia 26 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009 o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia 25 listopada 2010 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.) oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 z późn. zm.) odmówił R. K. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 15 maja 2009 r. wpłynął wniosek kontynuacyjny R. K. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009. We wniosku tym zadeklarowano realizację pakietu K01-Ochrona gleb i wód, w wariancie K01b - Międzyplon ozimy na powierzchni 83,73 ha. Zgodnie z § 11 ust. 5 ww. rozporządzenia wnioski o przyznanie kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się (...) począwszy od roku następującego po roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Natomiast zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 2 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydaje decyzje administracyjne w sprawie przyznania kolejnych płatności rolnośrodowiskowych - w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 30 listopada roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu wyjaśnił, że nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie kontynuacyjnej producenta o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 w terminie zapisanym w ww. rozporządzeniu z uwagi na niezakończone postępowania administracyjne i brak rozstrzygnięć w sprawach o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt z lat ubiegłych, podkreślając że program rolnośrodowiskowy to kontynuacja podjętych zobowiązań, a podczas rozpatrywania spraw kontynuacyjnych organ I instancji przeprowadza m.in. kontrolę zobowiązań wieloletnich. Następnie w związku z zakończeniem postępowania w sprawie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2005 i 2006, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu przystąpił do obsługi wniosków kontynuacyjnych złożonych przez producenta rolnego. Wskazał przy tym, że decyzją z dnia 5 maja 2010 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu umorzył postępowanie w sprawie o przyznanie tejże płatności na 2005 rok, a Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia 19 lipca 2010 r., nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. Z kolei decyzją z dnia 21 maja 2010 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu umorzył postępowanie w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2006, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z dnia 20 lipca 2010 r., nr [...]. Powodem umorzenia był upływ terminu, w którym mogła być przyznana pomoc, wynikającego z art. 5 ust. 3 a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji EFOiGR. Zgodnie z art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 w przypadku środków rolnośrodowiskowych i dotyczących poprawy dobrostanu zwierząt w nowych państwach członkowskich jedynie wydatki związane ze zobowiązaniami podjętymi do dnia 31 grudnia 2006 r. w obecnym okresie programowania, dla których płatności mają być dokonane po tej dacie, będą kwalifikowalne w ramach EFRROW w nowym okresie programowania. Natomiast stosownie do § 11 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 z późn. zm.) wnioski o przyznanie kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się począwszy od roku następującego po roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Ponadto zgodnie z § 13 ust. 2 ww. rozporządzenia, producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. R. K. nie podjął zobowiązania rolnośrodowiskowego, bowiem w sprawach producenta na rok 2005 i 2006 została wydana przez organ I instancji decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. W związku zatem z brakiem podjęcia 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz brakiem decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, odmówiono tejże płatności na rok 2009. W odwołaniu od powyższej decyzji R. K., działający przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie płatności zgodnie z wnioskiem skarżącego, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając: – naruszenie prawa procesowego - art. 8 KPA - poprzez rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, przewlekłe i niczym nieuzasadnione prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie z naruszeniem przepisów regulujących szybkość postępowania; – naruszenie prawa procesowego - art. 97 § 1 pkt 4 KPA - poprzez niezawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozpoznania przez Sąd Administracyjny skargi na decyzję odmawiającą przyznania płatności za rok 2005 i 2006. W kolejnym odwołaniu od powyższej decyzji R. K., reprezentowany przez drugiego pełnomocnika – również radcę prawnego, zarzucił: – błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że R. K. nie podjął się realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, – naruszenie art. 3 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady WE nr 1698/2005. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia 28 stycznia 2011 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną poczynione przez organ I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że w związku z tym, iż w sprawie producenta na rok 2005 nie została wydana decyzja o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, należało przyjąć, że rolnik nie podjął zobowiązania rolnośrodowiskowego. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził prawidłowość odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009 w oparciu o art. 5 rozporządzenia Komisji WE nr 1320/2006 ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005. Organ II instancji podkreślił, że przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do otrzymania środków pomocowych. W związku z powyższym podmioty spełniające przesłanki do otrzymania płatności nie są podmiotami roszczenia o wypłatę środków pomocowych. Stąd nie można przyjąć, że skarżący utracił prawo do płatności rolnośrodowiskowej, gdyż nie otrzymawszy decyzji o przyznaniu płatności, nie nabył tego prawa. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ przepis ten zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Natomiast nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej na decyzję rozstrzygającą zagadnienie wstępne (wyrok NSA z 13.10.2000 r., sygn. akt IV SA 1670/98, ONSA 2001/4/189). Odnośnie zarzutu przewlekłości postępowania organ II instancji stwierdził, że decyzja w niniejszej sprawie nie mogła zostać wydana wcześniej z uwagi na inne toczące się postępowania, których wynik miał wpływ na sprawę rolnośrodowiskową, a ponadto zaznaczył, że opóźnienie w załatwieniu sprawy i wydaniu decyzji nie powoduje, że decyzja ta jest wadliwa. W skardze na powyższą decyzję R. K., reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie: – art. 97 § 1 pkt 4 KPA – poprzez przedwczesne wydanie decyzji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 (błędnie określonej w zarzucie skargi jako "decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za rok 2008"), – art. 8 KPA – poprzez rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, przewlekłe i niczym nieuzasadnione prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie z naruszeniem przepisów regulujących szybkość postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w przedmiocie skarg na decyzje umarzające postępowania w sprawie płatności rolnośrodowiskowych za lata 2005 i 2006 miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w niniejszym postępowaniu, co winno skutkować jego zawieszeniem. Ponadto, zdaniem skarżącego, postępowania w sprawach płatności za lata 2005 i 2006 zostały umorzone na skutek przewlekłego działania organów administracji, co stanowi rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu z dnia 25 listopada 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 z późn. zm.) płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się m.in. do realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Program rolnośrodowiskowy, na który przyznawana jest pomoc finansowa na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt (płatność rolnośrodowiskowa) jest realizowany w okresie 5 lat. Zgodnie z § 11 ust. 3 ww. rozporządzenia wniosek o płatność składa się corocznie. Kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje administracyjne w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej - w terminie od dnia 1 stycznia do ostatniego dnia lutego roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (§ 13 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia), a producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym została wydana decyzja o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej (§ 13 ust. 2 rozporządzenia). Natomiast w myśl § 11 ust. 5 ww. rozporządzenia wnioski o przyznanie kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, począwszy od roku następującego po roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Z powyższej regulacji wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej na kolejny rok jest realizacja programu rolnośrodowiskowego, do której producent przystępuje po uzyskaniu decyzji o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Dopiero wówczas staje się on bowiem beneficjentem tejże płatności. Natomiast z poczynionych przez organy w niniejszej sprawie ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenie w materiale sprawy wynika, że skarżący nie nabył uprawnienia do pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, ponieważ w wyniku złożonego przez niego wniosku o tę płatność została wydana decyzja o umorzeniu postępowania z uwagi na upływ terminu, w którym owa pomoc mogła zostać przyznana. Tym samym uprawnione jest stwierdzenie organów administracji, że skarżący nie podjął zobowiązania polegającego na realizacji programu rolnośrodowiskowego, co wyklucza przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na kolejny rok – 2009. Organy prawidłowo również powołały się w tym zakresie na art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE.L.06.243.6), stosownie do którego w przypadku środków rolnośrodowiskowych i dotyczących poprawy dobrostanu zwierząt w nowych państwach członkowskich jedynie wydatki związane ze zobowiązaniami podjętymi do dnia 31 grudnia 2006 r. w obecnym okresie programowania, dla których płatności mają być dokonane po tej dacie, będą kwalifikowalne w ramach EFRROW w nowym okresie programowania. Należy przy tym dodać, że przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania płatności rolnośrodowiskowej na kolejny rok istotne jest jedynie, czy wnioskodawca nabył uprawnienie do pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, a więc czy została wydana decyzja o przyznaniu tejże płatności. W przypadku niespełnienia tego warunku bez znaczenia pozostają natomiast przyczyny nieprzyznania pierwszej płatności. Twierdzenie skarżącego o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organy administracji, które – zdaniem skarżącego pozbawiło go pierwszej płatności rolnośrodowiskowej pozostają zatem bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Jednocześnie należy zauważyć, że w takim przypadku stronie przysługują inne środki prawne mające na celu zdyscyplinowanie organów administracji, co jednak wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Z kolei zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie – niezależnie od tego, że również mógł być ewentualnie podstawą odrębnych środków prawnych – nie zasługuje na uwzględnienie także z tego względu, że - jak słusznie wyjaśniły organy obu instancji – decyzja w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2009 nie mogła być wydana do czasu rozpatrzenia wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, o czym strona była informowana w toku postępowania administracyjnego w zawiadomieniach o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Bezzasadny w ocenie Sądu jest także zarzut skargi, że decyzja w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 została wydana przedwcześnie, a postępowanie w tym przedmiocie winno zostać zawieszone do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Sąd Administracyjny w sprawie ze skarg na decyzje w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na lata 2005 i 2006 na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne, o którym mowa w tym przepisie rozumie się sytuację, gdy wydanie orzeczenia w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, które należy do kompetencji innego organu państwowego aniżeli ten, przed którym toczy się postępowanie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 9. wyd., s. 456). Chodzi przy tym o zależność tego rodzaju, że bez rozstrzygnięcia kwestii wstępnej nie byłoby możliwe rozpatrzenie sprawy głównej. Natomiast zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 13 października 2000 r. (sygn. akt IV SA 1670/98, ONSA 2001/4/189, Lex nr 49927), które Sąd w niniejszym składzie również podziela, samo wszczęcie postępowania przed sądem administracyjnym, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa w tym postępowaniu; dopóki ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania naruszałoby nie tylko art. 97 § 1 pkt 4 kpa i sformułowaną w art. 16 § 1 kpa zasadę trwałości decyzji ostatecznych, ale też wynikający z art. 12 § 1 kpa nakaz szybkości postępowania organu administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, skargę jako bezzasadną należało oddalić, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).