II GSK 815/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2112/12 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od J. T. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2112/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. T. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2012 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 107 ust. 5 pkt 16 w zw. z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 164, poz. 1027 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o świadczeniach), stwierdził m.in., że J. T. w okresie od dnia [...] maja 2008 r. do dnia [...] września 2011 r. została objęta ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Organ ustalił, że z pisma Urzędu Miasta i Gminy w B. z dnia [...] stycznia 2012 r. wynika, że skarżąca figurowała w ewidencji działalności gospodarczej pod nr ewidencyjnym [...] z datą rozpoczęcia działalności od dnia [...] sierpnia 1998 r. W trakcie prowadzenia działalności gospodarczej nie zgłaszała w organie ewidencyjnym informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej. Ustalono, że wpis w ewidencji działalności gospodarczej został wykreślony z dniem [...] września 2011 r. Skarżąca wyjaśniła, że faktycznie działalność gospodarczą prowadziła w okresach: od dnia [...].05.2008 r. do dnia [...].09.2008 r., od dnia [...].11.2008 r. do dnia [...].09.2009 r., od dnia [...].06.2010 r. do dnia [...].10.2010 r., od dnia [...].06.2011 r. do dnia [...].09.2011 r. Organ podkreślił, że zgodnie przepisami z obowiązującymi od dnia 20 września 2008 r., obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą powstaje od dnia zarejestrowania działalności gospodarczej do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone w trybie przewidzianym w art. 14a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Wobec tego, samo zgłoszenie zawieszenia prowadzenia działalności dokonane przez skarżącą w Urzędzie Skarbowym w B. nie daje podstaw do uznania, że działalność ta została formalnie zawieszona na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Po rozpoznaniu odwołania J. T. od powyższej decyzji Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. W skardze na decyzję Prezesa NFZ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca zarzuciła organowi nierozpoznanie zarzutu dotyczącego kwestii zaniechania przekazania przez Urząd Skarbowy w B. zgłoszeń o zawieszeniu działalności gospodarczej, a także niezasadne przyjęcie, że zgłoszenie zawieszenia działalności gospodarczej do organu niewłaściwego nie stanowi zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego jest tożsamy z czasem prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Okresy podlegania obowiązkowi ubezpieczenia wyznaczone zostały, co do zasady, przez formalne, a nie faktyczne wykonywanie działalności, która stanowi tytuł ubezpieczenia. Z dniem 20 września 2008 r. ustawodawca wprowadził dla osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą możliwość wyłączenia się spod obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu w związku z prawem zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd zauważył następnie, że istotą działalności gospodarczej jest jej prowadzenie w sposób ciągły i zorganizowany, na własny rachunek i ryzyko. Przesłanka wykonywania działalności gospodarczej w sposób ciągły nie może być zatem rozumiana jako konieczność jej wykonywania bez przerwy (przez cały rok, miesiąc, tydzień lub dzień), lecz jako zamiar powtarzalności określonych czynności w odróżnieniu od ich przypadkowości, jednorazowości, sporadyczności lub okazjonalności. Jedynie wykreślenie wpisu pozarolniczej działalności gospodarczej z ewidencji lub odnotowanie przerwy w jej prowadzeniu – na stałe lub okresowo – skutkuje ustaniem obowiązku ubezpieczenia. Ocena, czy działalność gospodarcza rzeczywiście jest wykonywana (a więc także czy zaistniała przerwa w jej prowadzeniu) należy do sfery ustaleń faktycznych, a istnienie wpisu do ewidencji nie przesądza o faktycznym prowadzeniu działalności gospodarczej, jednakże wpis ten prowadzi do domniemania prawnego, według którego osoba wpisana do ewidencji, która nie zgłosiła zawiadomienia o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, jest traktowana jako prowadząca taką działalność. W konsekwencji domniemywa się, że skoro nie nastąpiło wykreślenie działalności gospodarczej z ewidencji, to działalność ta była faktycznie prowadzona i w związku z tym istniał obowiązek zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne. Domniemanie to może być jednak obalone w drodze przeprowadzenia przeciwdowodu, który obciąża stronę twierdzącą o faktach przeciwnych twierdzeniom wynikającym z domniemania. Nadto zaistnienie przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej musi być rzeczywiste, co oznacza, że ubezpieczonego obciąża obowiązek wykazania wystąpienia okoliczności niezwiązanych z warunkami wykonywania działalności gospodarczej. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych, Sąd I instancji zauważył, że w celu ustalenia faktycznej sytuacji przedsiębiorcy w odniesieniu do faktu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej, nie można jedynie opierać się na wpisie do ewidencji działalności gospodarczej i traktować go za równoważny z prowadzeniem działalności. Sąd I instancji podkreślił, że w sytuacji, gdy skarżąca kilkakrotnie zgłaszała zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej do Urzędu Skarbowego w B., zaś urząd ten nie przekazał w trybie art. 170 § 1 ordynacji podatkowej zgłoszeń o zawieszeniu działalności gospodarczej do organu właściwego, to przynajmniej powinien poinformować obywatela o konieczności złożenia wniosku do innego organu. Taki obowiązek wynika z ogólnych reguł postępowania administracyjnego, a brak informacji nie może powodować negatywnych dla obywatela skutków w postaci objęcia ubezpieczeniem społecznym i koniecznością opłacenia składki wraz z odsetkami. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżył wyrok WSA w W. z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2112/12 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.: - poprzez nieprawidłową ocenę prawną odnośnie stosowania art. 66 ust. 1 lit. c ustawy o świadczeniach oraz art. 14 ust. 1 i 2 oraz. art. 14a ust. 1 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w szczególności w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., polegającą na przyjęciu, że przepisy te, w zakresie wykonywania działalności gospodarczej i wprowadzonej nimi instytucji zawieszenia działalności gospodarczej, nie zwalniają organów z obowiązku wykazywania, że w okresie objętym wpisem do ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorca ją faktycznie wykonywał, także w zgłaszanych do urzędu skarbowego okresach przerw w jej wykonywaniu i przy braku formalnego zawieszenia działalności, a w konsekwencji nieprawidłowe wskazania co do dalszego postępowania, które będą miały wpływ na sposób ponownego rozpatrzenia sprawy i konieczność, w ocenie skarżącego, podjęcia działań sprzecznych z przywołanymi przepisami i wynikającego z nich domniemania faktycznego - wbrew art. 6 k.p.a. z racji związania organów Funduszu zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia oceną prawną Sądu, - poprzez zobligowanie organów NFZ do oceny skutków zaniechania przez inny organ, Urząd Skarbowy w B., polegającego na nieprzekazaniu zawiadomień J. T. o zawieszeniu prowadzenia działalności gospodarczej do właściwego urzędu i nieinformowaniu jej o konieczności złożenia odpowiedniego wniosku o zawieszenie działalności gospodarczej do innego organu, w kontekście reguły, że "brak informacji nie może powodować negatywnych dla obywatela skutków w postaci objęcia ubezpieczeniem społecznym i koniecznością opłacenia składki wraz z odsetkami", mimo iż po 20 września 2008 r. zawieszenie działalności gospodarczej ma charakter zdarzenia prawnego, o charakterze konstytutywnym a nie okoliczności faktycznej, a zasady i skutki tego rodzaju zgłoszenia, jak i jego braku, a dotyczące granic, czasowych obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego, i w sytuacji, gdy zachowanie urzędu skarbowego nie miało miejsca w ramach postępowania administracyjnego toczącego się przed organami NFZ, a ich orzeczenia mogły opierać się jedynie na przepisach obowiązującego prawa, które nie przewidują ani oceny działania innych organów ani działania w ramach uznania administracyjnego, tam gdzie nie jest ono przewidziane. Ponadto organ postawił zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 66 ust. 1 lit. c ustawy o świadczeniach w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r. oraz art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 14a ust. 1 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej polegającą na przyjęciu, że także po 20 września 2008 r. wpis do ewidencji działalności gospodarczej, przy jednoczesnym braku odnotowanych przerw w jej prowadzeniu i braku formalnego okresowego zawieszania prowadzenia działalności gospodarczej w kontekście obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie są okolicznościami przesądzającymi o wykonywaniu działalności gospodarczej, choć począwszy od 20 września 2008 r., czyli od dnia wejścia w życie przepisów, które sformalizowały instytucję zawieszenia działalności gospodarczej, domniemanie faktyczne wykonywania działalności gospodarczej w okresie objętym wpisem, a w szczególności w okresach czasowych przerw w jej wykonywaniu, może zostać obalone wyłącznie poprzez wykazanie odpowiedniego wpisu w rejestrze o zawieszeniu działalności gospodarczej albo jej wykreśleniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że uwzględniając treść art. 14a ust. 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i powiązanie przez ustawodawcę w art. 66 ustawy o świadczeniach zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej ze skutkiem w postaci ustania obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego, wpis do ewidencji działalności gospodarczej o zawieszeniu jej wykonywania ma charakter konstytutywny i jest zdarzeniem prawnym powodującym określone skutki prawne. Tym samym zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej nie jest okolicznością faktyczną, która mogłaby być udowadniana czy kwestionowana w inny sposób aniżeli poprzez odpowiednie wpisy. Oznacza to także, że formalny wpis takiego zawieszenia - wskazujący datę początkową i końcową zawieszenia - wyznacza granice czasowe przymusu podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Niezachowanie zaś wymaganego przepisami prawa trybu zgłoszenia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej wiązać się będzie z jego bezskutecznością. Tymczasem w zaskarżonym wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. powołał się na orzeczenia dotyczące stanu prawnego sprzed 20 września 2008 r. i stanął na stanowisku, że także po 20 września 2008 r. możliwe i skuteczne jest obalanie domniemania wykonywania działalności gospodarczej w okresie jej czasowego niewykonywania przy jednoczesnym braku formalnego jej zawieszenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Sąd I instancji nie wziął pod rozwagę zmian dotyczących ewidencji działalności gospodarczej, jakie nastąpiły od dnia 20 września 2008 r. za sprawą ustawy z 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r., Nr 141, poz. 888), czego dowodem są przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyroki Sądu Najwyższego, dotyczące stanów faktycznych i stanu prawnego sprzed 20 września 2008 r. W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że skarżąca podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresach w decyzji szczegółowo określonych, przypadających po 20 września 2008 r., ponieważ w tym czasie nie zgłosiła w wymaganym trybie faktu zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Uwzględnił natomiast deklarowane przez nią przerwy w niewykonywaniu działalności gospodarczej przypadające przed 20 września 2008 r. Stanowisko organu jest w tym zakresie prawidłowe. Wspomnianą ustawą zmieniającą z dnia 10 lipca 2008 r. wprowadzono instytucję zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej (art. 14a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Zawieszenie może nastąpić na wniosek przedsiębiorcy. Informacja o zawieszeniu oraz o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej podlega wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej Przedsiębiorca, który zamierza zawiesić działalność gospodarczą jest obowiązany dokonać zgłoszenia o tym zawieszeniu do ewidencji działalności gospodarczej. Ustawą zmieniającą znowelizowano również przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Według nowego brzmienia art. 13 pkt 4 tej ustawy ubezpieczeniowej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego podlegają osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis art. 36 ust. 2 tej ustawy stanowi natomiast, że zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej wywiera skutki prawne w zakresie ubezpieczeń społecznych od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym przedsiębiorca dokonał zgłoszenia zawieszenia działalności gospodarczej, do ostatniego dnia miesiąca, w którym przedsiębiorca dokonał zgłoszenia wznowienia wykonywania działalności gospodarczej. Z przedstawionych regulacji wynika zdaniem Sądu, że obowiązek podlegania ubezpieczeniu społecznemu jest ścisłe powiązany z wpisem prowadzenia działalności do ewidencji działalności gospodarczej. Powstaje od dnia rozpoczęcia wykonywania tej działalności. Chodzi tu jednak o podaną przez przedsiębiorcę datę rozpoczęcia wykonywania działalności, podlegającą obowiązkowi wpisania do ewidencji działalności gospodarczej, nie zaś o datę faktycznego podjęcia działalności (art. 25 ust. 1 pkt 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Obowiązek ubezpieczenia podlega zawieszeniu na okres zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, jednakże pod warunkiem, że przedsiębiorca wystąpił z wnioskiem o wpisanie do ewidencji informacji o zawieszeniu prowadzenia działalności gospodarczej. Omawiane przepisy wiążą zatem ustalenie wykonywania działalności gospodarczej dla potrzeb ustalenia podlegania ubezpieczeniu społecznemu z treścią wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, nie zaś z faktycznym, rzeczywistym wykonywaniem tej działalności. Stąd też nakładają na przedsiębiorcę zarówno obowiązek określenia we wniosku o wpis do ewidencji daty rozpoczęcia działalności, jak i obowiązek zgłoszenia zawieszenia tej działalności. A zatem stanowisko, że o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rozstrzyga ostatecznie podlegający dowodzeniu fakt wykonywania działalności, nie zaś wpis do ewidencji, ponieważ ten wpis tworzy jedynie obalalne domniemanie prowadzenia działalności, prowadzi po pierwsze, do ignorowania omawianych obowiązków przedsiębiorcy dotyczących wpisów do ewidencji, w tym wpisów o zawieszeniu działalności, po drugie - w skrajnych przypadkach otwiera drogę do ubiegania się o objęcie ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej osobom, które w ogóle nie były wpisane do ewidencji działalności gospodarczej. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej rzeczywiście stanowi podstawę do domniemania, że taka działalność jest faktycznie prowadzona. Z treści art. 33 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika jednakże, że nie podlegają weryfikacji te dane zawarte w ewidencji, które zostały wpisane na podstawie wniosku przedsiębiorcy. W tym więc zakresie domniemanie prawdziwości danych zawartych we wpisie jest niewzruszalne. Stąd konkluzja, że przedsiębiorca nie ma podstaw do domagania się uznania, że w pewnym okresie zawiesił działalność gospodarczą, jeżeli z ewidencji wynika, że nie zgłaszał zawieszenia tej działalności. Z wyżej przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego m. in. w wyroku NSA z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2411/13. Sąd oparł się w tym orzeczeniu na dotychczasowym orzecznictwie, w tym na wyroku Sądu Najwyższego z 11 lutego 2010r., I UK 221/09 (publ. Lex nr 585717). Z uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego wynika jednakże, że wyrok dotyczy sprawy, w której przedmiotem oceny Sądu był stan faktyczny sprzed 20 września 2008 r. Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).