VII SA/Wa 2823/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi W. S., R. S., M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. S., R. S., M. S. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania W. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...] września 2012r., znak: [...], zgłaszającej sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, każdy o dwóch niezależnych lokalach mieszkalnych, na nieruchomości przy ul. [...] w [...], (dz. ewid. nr [...], [...], [...] z obrębu [...]) - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 23 sierpnia 2012 r. inwestor – W. S. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] zawiadomienie o zakończeniu budowy - trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na nieruchomości przy ul. [...] w [...] (dz. ewid. nr [...], [...], [...] z obrębu [...]). Inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na terenie w/w nieruchomości trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (oznaczonych na projekcie zagospodarowania działki literami A,B,C), każdy o dwóch niezależnych lokalach mieszkalnych, podpiwniczonych, dwukondygnacyjnych z poddaszem użytkowym i garażem w podpiwniczeniu wraz z wydzielonymi miejscami postojowymi na sześć samochodów osobowych oraz trzech szczelnych zbiorników na nieczystości ciekłe o pojemności użytkowej 9,6 m3 każdy. Z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestora wszystkich wymaganych w myśl art. 57 ustawy Prawo budowlane dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] w piśmie z dnia 4 września 2012r. wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o następujące dokumenty: kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami oraz uzupełniającym opisem, oryginał protokołu odbioru przyłącza wodociągowego, energetycznego i gazowego, protokół szczelności wewnętrznej instalacji gazowej. W dniu 7 września 2012r. inwestor przedłożył część wymaganych dokumentów, jednak nie uzupełnił wniosku o kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami oraz uzupełniającym opisem. Z uwagi na powyższe oraz zrealizowanie w każdym z budynków czterech lokali mieszkalnych zamiast przewidzianych w pozwoleniu na budowę dwóch lokali, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2012r., zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania ww inwestycji. Rozpoznając odwołanie W. S., organ drugiej instancji stwierdził, że W. S. załączył do odwołania m.in. rysunki zamienne do projektów budynków mieszkalnych "Dom w [...] (P)" [...], [...],[...], z których wynika, iż przy budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. [...] w [...] dokonano zmian w zakresie wielkości oraz usytuowania balkonów na parterze i piętrze w/w budynków oraz podniesienia ścianki kolankowej z 104,5 cm na 138 cm. Ponadto na parterze, nad wjazdem do garażu wykonano dodatkowy balkon. Organ odwoławczy podzielił opinię organu I instancji, że wprowadzone zmiany w stosunku do zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] projektu budowlanego spowodowały zwiększenie kubatury obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, jakoby "balkony nie powinny zaliczać się do kubatury budynku", [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z § 3 pkt 24a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. nr 75, poz. 690 z póź. zm.), do kubatury brutto budynku wlicza się m.in. kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady. Wykonanie dodatkowego balkonu spowodowało zmianę kubatury budynku, co stanowi w myśl art. 36a ust 5 pkt 2 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, powyższa argumentacja, w pełni uzasadnia zgłoszenie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania niniejszej inwestycji. Ponadto, odnosząc się do kwestii dotyczącej wykonania w każdym z przedmiotowych budynków czterech lokali mieszkalnych zamiast przewidzianych w pozwoleniu na budowę dwóch lokali, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stanął na stanowisku, że powyższe stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jedynie w sytuacji, w której plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na terenie nieruchomości dz. ewid. nr [...], [...], [...] z obrębu [...] lub wydana decyzja o warunkach zabudowy nie dopuszcza istnienia budynków czterolokalowych (art. 36a ust. 5 pkt 7 Prawa budowlanego). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił także, że zgłoszenie przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynków mieszkalnych nie wyklucza dopuszczalności ponownego złożenia przez Inwestora zawiadomienia, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli W. S., M. S. i R. S. - wspólnicy [...] R. S., M. S., W. S. spółka cywilna, wnosząc o jej uchylenie jako bezprawnej i pozbawionej podstaw merytorycznych. Skarżący poddali w wątpliwość ustalenie organu, że w każdym z segmentów znajdują się cztery lokale, skoro z dokumentacji, jaka jest w posiadaniu urzędu określono liczbę lokali - dwa lokale. Następnie skarżący wskazali, że w dniu 9 października 2012 r. złożyli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wyjaśnienie z wyliczeniem, że kubatura nie została przekroczona. Ponadto skarżący podkreślili, że dodatkowe balkony od strony ul. [...] wykonali w celu zadaszenia nad drzwiami garażowymi na wypadek, kiedy trzeba będzie otwierać drzwi w czasie deszczu. Zmiana ta uwzględniona jest w dokumentacji Rysunki zamienne do projektu budynków mieszkalnych "Dom w [...]" - wykonane przez uprawnionego projektanta i przekazane do wszystkich instancji nadzoru budowlanego. Na rozprawie, przed tutejszym sądem, w uzupełnieniu stanowiska przedstawionego w skardze, pełnomocnik wskazał, na naruszenie przepisów art. 7, 77, 107 k.p.a., wobec braku wnikliwego ustalenia okoliczności w sprawie. Złożył opracowanie, sporządzone przez uprawnioną osobę, na okoliczność zachowania kubatury budynku przewidzianej w pozwoleniu na budowę, mimo wprowadzonych przy realizacji inwestycji zmian w zakresie balkonów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła w wyniku postępowania dotkniętego obrazą przepisów art.7 , 77 i 107 k.p.a. - wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oraz właściwego uzasadnienia decyzji. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 tej ustawy organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wskazać należy, że tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2000 r., V SA948/00 LEX nr 50114). Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji ma, zatem obowiązek dokładnie podać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie "organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 sierpnia 1987 r. IV SA 385/87 GAP 1987 r. nr 21, str. 40). W ocenie Sądu organ II instancji nie sprostał ww. kryteriom rozpoznania sprawy. Sąd, co do zasady, podziela wywody organu drugiej instancji w zakresie oceny pojęcia kubatury budynku w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W okolicznościach niniejszej sprawy, organ nie rozważył jednak wnikliwie tego, czy w toku realizacji doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę w oparciu, o którą inwestycja była realizowana. Organ nie zbadał, w tym kontekście, jaka była kubatura obiektu w świetle projektu i czy w toku realizacji zmiany wprowadzone doprowadziły do jej powiększenia , czy też nie miały wpływu na zachowanie tego parametru obiektu. Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że zmiana ilości lokali - w porównaniu z projektem architektonicznym - powinna być oceniana w kontekście istotnego odstąpienia od projektu tylko przez pryzmat zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, tak zmienionej inwestycji. Pogląd ten jest błędny. W niniejszej sprawie inwestor działał na podstawie pozwolenia na budowę budynków jednorodzinnych - podkreślmy jednorodzinnych. Definicje budynku jednorodzinnego znajdujemy w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. I tak, budynek mieszkalnym jednorodzinnym, to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Jak stanowi natomiast przepis art. 36a. 1 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Kwestia oceny "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. W ocenie Sądu, istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, będzie jednak z całą pewnością zmiana charakteru budynku z jednorodzinnego dwulokalowego na budynek wielorodzinny w związku z wyodrębnieniem więcej niż dwu lokali. Inne kryteria warunków technicznych dotyczą bowiem budynków jednorodzinnych inne zaś wielorodzinnych, inne są też warunki zagospodarowania działki w obu inwestycjach i tak przykładowo w odróżnieniu od budynku jednorodzinnego budynek wielorodzinny wymaga szczególnej organizacji dojść i dojazdów na działce do tego budynku - § 16. 1, § 20 w zakresie miejsc postojowych i innych kwestii zagospodarowania działki - przykładowo § 24, §25, §40. Jak wskazano wyżej budynek, w którym zostały wyodrębnione więcej niż dwa lokale traci przymiot budynku jednorodzinnego, zatem zmiana charakteru inwestycji prowadzić musi do stwierdzenia istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Rozpoznając sprawę ponownie, organ dokona oceny zgłoszonej do użytkowania inwestycji, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu i całokształt materiału dowodowego w sprawie. Organ ustali i oceni zakres odstępstw jakie zaistniały w toku realizacji inwestycji, w porównaniu z projektem zatwierdzonym w decyzji pozwolenia na budowę. Rozstrzygnie o tym, czy mają one walor istotnych odstępstw uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu od dokonanego przez inwestora zgłoszenia. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270).