II GSK 2222/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Ke 29/13 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Ke 29/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę B. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...] odmawiającą umorzenia B. J. należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od czerwca 2009 r. do czerwca 2012 r. w łącznej kwocie 9333,35 zł w tym: z tytułu składek – 7921,35 zł oraz z tytułu odsetek za zwłokę – 1412,00 zł. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że B. J. od września 1991 r. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie [...]. Z uwagi na niedopełnienie ustawowego obowiązku opłacania składek ubezpieczeniowych na koncie rozliczeniowym zobowiązanej powstało zadłużenie. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. B. J. zwróciła się o umorzenie należności składkowych, motywując go brakiem środków finansowych pozwalających na opłacenie składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 205, poz. 1585 ze zm., powoływanej dalej jako u.s.u.s.) podstawowym warunkiem umożliwiającym umorzenie jest całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Jednocześnie w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umarzania tych należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, powoływane dalej jako rozporządzenie). Organ stwierdził, że w przypadku zobowiązanej nie zachodzi całkowita nieściągalność, w związku z tym postępowanie przeprowadzono w oparciu o treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s i przepisów rozporządzenia. Zgodnie z § 3 rozporządzenia, organ może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W szczególności, gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, gdy zobowiązany poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia oraz w wypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad członkiem rodziny pozbawiającej zobowiązanego możliwości zarobkowania. W toku postępowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że zobowiązana zamieszkuje i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w komunalnym lokalu mieszkalnym. Z tytułu świadczenia emerytalnego wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym uzyskuje dochód w kwocie 799,18 zł. Po potrąceniu przez komornika sądowego kwoty 199,79 zł na poczet zaległości składkowych do wypłaty pozostaje jej kwota 687,13 zł. Z prowadzonej działalności gospodarczej strona poniosła stratę za 2010 r. oraz 2011 r. odpowiednio w wysokości 4313,88 zł oraz 763,50 zł, przy przychodzie odpowiednio w wysokości 14296,00 zł oraz 16979 zł. B. J. jako stałe miesięczne koszty związane z utrzymaniem i mediami podała: czynsz – 410,20 zł, energia elektryczna – ok. 140 zł (2 miesiące), telefon – ok. 150-200 zł, telewizja – 10,10 zł, wyżywienie – 300 zł, utrzymanie higieny osobistej i domu – 200 zł. Dodatkowe obciążenie budżetu zobowiązanej stanowią koszty jej leczenia w wysokości ok. 200 zł miesięcznie. Zeznała ona, że przyjmuje leki na nadciśnienie, osteoporozę, cholesterol, korzysta z usług dentystycznych i protetycznych. Zobowiązana oświadczyła, że nie korzysta z żadnych form pomocy społecznej. Oprócz zaległości z tytułu składek posiada zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów konsumpcyjnych – w [...] pożyczka zaciągnięta na okres od czerwca 2010 r. do czerwca 2013 r. w kwocie 12363,54 zł, wysokość jednej raty 422,29 zł oraz w [...] – kredyt zaciągnięty na okres od lipca 2010 r. do lipca 2013 r. w kwocie 10174,67 zł, wysokość jednej raty 387,08 zł. Zobowiązana posiada również zadłużenie u osób fizycznych z tytułu zaległych czynszów za lokale wynajmowane do prowadzenia działalności w łącznej kwocie 3000 zł. Na poczet tych zaległości dokonuje dobrowolnych wpłat w wysokości 350-400 zł miesięcznie w zależności od posiadanych środków. Ponadto posiada zobowiązania wobec M. w K. z tytułu nieopłacenia czynszu za lokal mieszkalny. Zaległości te zostały rozłożone na 23 raty w wysokości 150 zł miesięcznie. Skarżąca nie wywiązuje się z warunków ugody, a zobowiązania czynszowe wobec M. w K. wynoszą 5351,41 zł. Organ ustalił także, że B. J. nie posiada nieruchomości, ani środków transportu. Po dokonaniu analizy ustalonej w ten sposób sytuacji materialnej strony, Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że wobec B. J. nie wystąpiła żadna z ustawowych przesłanek warunkujących umorzenie zaległości. Podniósł, że z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej zobowiązana ponosi stratę, a mimo jej nierentowności prowadzi ją nadal, generując dalsze długi wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Mimo wykazania bardzo niskich dochodów wywiązuje się ze spłaty zaciągniętych kredytów oraz ponosi bieżące wydatki znacznie przekraczające wykazywane dochody. Mimo zgłaszanych trudności finansowych nie korzysta z żadnych form pomocy społecznej. Zdaniem organu, powyższe okoliczności świadczą o tym, że skarżąca nie wykazała wobec organu całych swych dochodów, konsekwencją czego było uznanie, że po jej stronie nie zaszły okoliczności umożliwiające umorzenie zaległości. B. J. zaskarżyła decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i korzystną dla niej zmianę rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu, zgodnie z którym, skoro wydatki skarżącej znacznie przekraczają przychody to oznacza to, że nie wykazała ona w toku postępowania całych swoich przychodów w szczególności tych z prowadzonej działalności gospodarczej. Wniosek taki w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego jest w pełni uprawniony, co oznacza, że nie można organowi zarzucić dowolności w ustaleniu i rozważeniu materiału dowodowego. Zdaniem Sądu I instancji, wykazanie straty z działalności gospodarczej nie oznacza braku przychodów, bowiem koszty generujące wykazywaną stratę mogą być ponoszone w większości według uznania przedsiębiorcy. Skoro zatem skarżąca nie wykazała całych swoich przychodów, to organ prawidłowo uznał, że nie wykazała ona okoliczności skutkujących możliwością umorzenia zaległości składkowych. Ustawodawca nałożył bowiem na starającego się o uzyskanie ulgi w spłacie zaległości obowiązek udowodnienia okoliczności wskazujących na stan majątkowy i sytuację rodzinną. B. J. zaskarżyła wyrok WSA w K. z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Ke 29/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a ponadto o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 3 ust. 1 lit. a i c rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z dyspozycją art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 kpa, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w postaci niedostrzeżenia przez WSA w K. naruszeń organu administracji, a tym samym nieuwzględnienie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej, sąd administracyjny pierwszej instancji nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Elementem kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest powinność zbadania przez sąd, czy organ, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej. Naruszenie tego typu regulacji (m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) powoduje nielegalność rozstrzygnięcia organu. W konsekwencji do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji, z punktu widzenia wymagań proceduralnych - nie zaś samodzielne ustalanie stanu faktycznego. W ocenie skarżącej, w sprawie doszło do istotnych naruszeń przepisów postępowania, bowiem organ poprzestał na prostym stwierdzeniu, że skoro wydatki przekraczają wysokość świadczenia emerytalnego i dodatku pielęgnacyjnego, to sytuacja majątkowa skarżącej nie daje podstaw do uznania, że spłata zadłużenia pozbawi wnioskodawczynię możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, a zatem nie zachodzą przesłanki do umorzenia zaległości. Stanowisko to Sąd I instancji bezkrytycznie uznał za prawidłowe. Skarżąca podkreśliła, że organ jedynie pobieżnie ocenił jej sytuację materialną, całkowicie pomijając charakter środków finansowych przewyższających wysokość świadczenia emerytalnego i dodatku pielęgnacyjnego oraz trwałość tych środków. Nie zbadał, czy skarżąca uzyskuje je periodycznie i w sposób powtarzalny, czy ewentualnie są to środki uzyskiwane ad hoc jako pomoc bliskich bądź pochodzące z wyprzedaży posiadanych ruchomości czy wręcz datków osób postronnych. Tymczasem wydatki na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych to niezbędne minimum, zaś wydatki ponoszone na czynsz, energię elektryczną, wyżywienie oraz - co istotne z racji wieku - utrzymanie higieny osobistej i leczenia to niezbędne minimum wyczerpują i przy braku innych stałych (pewnych) źródeł dochodu ponoszenie należności z tytułu zaległych składek na FUZ zdecydowanie mogłoby pozbawić skarżącą możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto, zdaniem skarżącej, Sąd I instancji bezkrytycznie przyjął pominięcie przez organ kolejnej istniejącej przesłanki umożliwiającej umorzenie zaległości, tj. przewlekłej choroby zobowiązanej, o czym świadczy otrzymywany dodatek pielęgnacyjny. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane przez Zakład pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z treści przytoczonego § 3 ust. 1 wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tym przepisie przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu składek jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Przeprowadzona w ten sposób analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Sąd I instancji nie stwierdził uchybień organu w tym zakresie. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego. Przytoczony przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie wymaga bowiem, aby ocena zasadności umorzenia należności z tytułu składek została dokonana po zbadaniu stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej strony. Taka ocena została w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana w sposób niepełny. Organ ustalił, że strona uzyskuje dochód z tytułu świadczenia emerytalnego wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie 799,18 zł, zaś po potrąceniu przez komornika sądowego kwoty 199,79 zł na poczet zaległości składkowych do wypłaty pozostaje jej kwota 687,13 zł. Następnie biorąc pod uwagę deklarowane przez skarżącą miesięczne wydatki oraz fakt regulowania przez nią zobowiązań finansowych, organ stwierdził, że skarżąca musi posiadać dodatkowe dochody, które nie zostały przez nią zadeklarowane. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że taki sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, szczególnie w sytuacji gdy zmierza ono do wydania decyzji o charakterze uznaniowym, stoi w sprzeczności z wyrażonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego podstawowymi zasadami prowadzenia postępowania dowodowego. Jak już podkreślono, decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego, nie może być decyzją dowolną, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Dopiero więc, przeprowadzana na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego analiza sytuacji materialnej zobowiązanej i jej rodziny, uwzględniająca zarówno wysokość dochodu, jak i stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez ryzyka niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny, służy wydaniu prawidłowego rozstrzygnięcia. Tymczasem w niniejszej sprawie organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności uznaniem, że skarżąca dysponuje dodatkowymi dochodami, co nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym. Źródłem tych twierdzeń organu są bowiem wyłącznie nieuprawnione domniemania, oparte na założeniu, że jeśli deklarowana kwota wydatków przewyższa deklarowane dochody, oznacza to istnienie dodatkowych niezadeklarowanych źródeł dochodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował taki sposób prowadzenia postępowania przez organy administracji, uznając, że ustalenia organu są zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Tymczasem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sam fakt, że skarżąca stara się regulować swe zobowiązania, nie dowodzi, iż posiada ona dodatkowe nieujawnione źródła dochodu i że nie czyni tego kosztem swoich niezbędnych potrzeb życiowych. Z treści § 3 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia wynika, że te potrzeby podlegają ochronie, ponieważ niemożliwość ich zaspokojenia uzasadnia umorzenie należności z tytułu składek. Organ nie wyjaśnił rzetelnie, a Sąd nie ocenił, czy sytuacja materialna skarżącej pozwala jej na spłacanie zaległych składek z tytułu ubezpieczenia bez uszczerbku dla egzystencji. Okoliczność taka powinna zostać przez organ wykazana w toku postępowania administracyjnego, prowadzonego zgodnie ze standardami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Trafny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., akceptując naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niekompletne ustalenia i niewystarczające uzasadnienie dotyczące sytuacji materialnej strony. Stwierdzone uchybienia przepisów proceduralnych powodują, że rozważania w przedmiocie zarzutu naruszenia prawa materialnego - przez błędną wykładnię § 3 ust. 1 lit. a) i c) rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. - są przedwczesne. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Sąd I instancji ponownie oceni kontrolowane decyzje i zbada czy i jakie wnioski wyciągnął organ ze zgromadzonych dowodów, z których wynika, że wnioskodawczyni nie posiada nieruchomości, ani środków transportu, zaś z tytułu świadczenia emerytalnego wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym po potrąceniu przez komornika zaległości składkowych otrzymuje kwotę 687,13 zł, która przewyższa miesięczne wydatki oraz zobowiązania strony. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie referendarz na zasadzie przepisów art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z § 15 i § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)