III SA/Kr 782/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) SO (del.) Janusz Bociąga Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Wojewody z dnia 25 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego T. M. kwotę 257,00 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 kwietnia 2012 r., znak: [...], Wojewoda utrzymał w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity, Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm., zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), decyzję Starosty, wydaną przez upoważnionego Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy dla Powiatu N, z dnia [...] 2012 r., znak: [...], orzekającą o odmowie przyznania T. M. prawa do dodatku aktywizacyjnego. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego. W dniu 5 lipca 2010 r. T. M. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy dla Powiatu [...] jako bezrobotny. Decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...], orzeczono o uznaniu go za osobę bezrobotną od dnia 5 lipca 2010 r. oraz o odmowie przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody, z dnia [...] 2010 r., znak: [...]. Na skutek skargi do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 7 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1208/10, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] 2010 r., znak: [...]. Realizując wyrok Sądu, Starosta decyzją z [...] 2012 r. , znak: [...], orzekł o przyznaniu T. M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 13 lipca 2010 r. do 14 lipca 2010 r. Decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...], skarżący T. M. został natomiast od dnia 15 lipca 2010 r. pozbawiony statusu bezrobotnego z powodu podjęcia zatrudnienia. Jak oświadczył bowiem od 15 lipca2010 r. podjął zatrudnienie w firmie "P" Sp. z o.o. z siedzibą w W. Następnie, w dniu 2 lutego 2012 r. skarżący został ponownie zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Decyzją z [...] 2012 r., znak: [...], orzeczono o uznaniu go za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu zasiłku dla osób bezrobotnych od 10 lutego 2012 r. Z dokumentów przedstawionych przy rejestracji wynika, że T. M. był zatrudniony w Firmie "A" s. c. z W w okresie od 16 lipca 2010 r. do 26 kwietnia 2011 r. oraz w firmie "F" Sp. z o.o. z siedzibą w W w okresie od 26 kwietnia 2011 r. do 31 stycznia 2012 r. W dniu 2 lutego 2012 r. T. M. złożył wniosek o przyznanie dodatku aktywizacyjnego, z tytułu podjęcia zatrudnienia z własnej inicjatywy w firmie "A" s.c. z W od 16 lipca 2010 r. Do wniosku dołączył zaświadczenie o zatrudnieniu i zarobkach, zgodnie z którym był zatrudniony od 16 lipca 2010 r. do 27 kwietnia 2011 r. Organ I instancji – Starosta decyzją z [...] 2012 r., znak: [...], orzekł o odmowie przyznaniu mu prawa do dodatku aktywizacyjnego uznając, że wnioskujący nie spełnia warunków do przyznania mu prawa do dodatku aktywizacyjnego. Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wnioskodawca w dniu złożenia wniosku o przyznanie mu dodatku aktywizacyjnego (tj. w dniu 2 lutego 2012 r.), nie pozostawał w zatrudnieniu. Zatrudnienie to zostało bowiem przez niego podjęte w dniu 16 lipca 2010 r., a w świetle przepisu art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dodatek aktywizacyjny przysługuje bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku, jeżeli z własnej inicjatywy podjął on zatrudnienia, zaś w świetle § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2009 r. Nr 136, poz. 118 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego), dodatek ten przyznaje się po udokumentowaniu podjęcia zatrudnienia, od dnia złożenia wniosku do ostatniego dnia połowy okresu przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych, przypadającego w okresie zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej. W odwołaniu od tej decyzji zarzucono nie uwzględnienie w całości stanu faktycznego i prawnego sprawy. W szczególności, w ocenie odwołującego się T. M. organ I instancji nie uwzględnił tego, że jego wniosek złożony 2 lutego 2012 r. dotyczył ubiegania się o dodatek aktywizacyjny w związku z wstecznym przyznaniem, po wyroku Sądu, zasiłku dla bezrobotnych. Wnioskodawca w dacie podjęcia zatrudnienia, tj. w dniu 16 lipca 2010 r. nie mógł bowiem złożyć wniosku o przyznanie dodatku aktywizacyjnego, ponieważ w tym czasie nie miał przyznanego prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Na skutek wniesionego przez niego odwołania toczyło się postępowanie odwoławcze, a następnie sądowe, którego wyniku nie mógł przewidzieć. Wojewoda w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji stwierdził, że mając na względzie treść art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego, data wpłynięcia wniosku o przyznanie dodatku decyduje o dniu, od którego wnioskujący otrzyma dodatek. Z przepisów tych wprost wynika, że dodatek aktywizacyjny może zostać przyznany wyłącznie na okres przypadający na czas trwania zatrudnienia i to osobie, która podjęła zatrudnienie, a nie osobie, która posiada status bezrobotnego i prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Obowiązujące regulacje nie pozwalają, w ocenie Wojewody, na przyznanie dodatku na okres wsteczny, nie związany z datą złożenia wniosku o dodatek aktywizacyjny. Nie jest więc możliwe przyznanie dodatku aktywizacyjnego od 15 lipca 2010 r. osobie, która złożyła wniosek o przyznanie dodatku 2 lutego 2012 r. Stwierdził zatem, że w rozstrzyganej sprawie brak jest podstaw prawnych do przyznania dodatku aktywizacyjnego. W związku z tym, uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W skardze pełnomocnik skarżącego zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 48 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżącemu T. M. nie przysługuje prawo do dodatku aktywizacyjnego. Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 9, 10 i 77 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Uważa, że przepis art. 48 ww. ustawy oraz przepisy wykonawcze, nie sprzeciwiają się ubieganiu o przyznanie dodatku aktywizacyjnego za okres wsteczny. Podkreśliła, że prawo do dodatku przysługuje tylko bezrobotnym posiadającym prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Chodzi więc tutaj kwestię bycia uprawnionym do zasiłku, a nie o kwestię związaną z jego otrzymywaniem. Skarżący w dacie 16 lipca 2010 r. nabył te uprawnienia na skutek uchylenia decyzji Wojewody z dnia [...] 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2011 r. W dacię więc zatrudnienia skarżący nie mógł złożyć wniosku, albowiem nie miał wówczas statusu osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku, decyzja organu I instancji nie była prawomocna, gdyż toczyło się postępowanie odwoławcze, którego zakończenia nie mógł przewidzieć. Wniosła zatem imieniem skarżącego o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na tą skargę Wojewoda wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą orzekania w rozpatrywanej sprawie był art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity, Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm., zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). W świetle tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, "Bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową". Zgodnie natomiast § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2009 r. Nr 136, poz. 118 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego): "Starosta przyznaje dodatek aktywizacyjny po udokumentowaniu podjęcia zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej oraz wysokości osiąganego wynagrodzenia, od dnia złożenia wniosku do: (...) 2) ostatniego dnia połowy okresu przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych, przypadającego w okresie zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, w przypadku o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy ". Prawidłowa wykładnia powyższych przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, prowadzi w ocenie Sądu, do odmiennych niż wskazane przez organy wniosków. W literaturze podnosi się, że wykładnia prawa jest procesem kompleksowym, wymagającym stosowania co najmniej trzech (językowej, systemowej i funkcjonalnej) rodzajów wykładni. Należy zaaprobować więc pogląd W. Jakimowicza, że: " w prawie administracyjnym wykładnia językowa nie powinna prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również wykładni celowościowej." "Ranga kryterium celu publicznego w prawie administracyjnym nie pozwala absolutyzować znaczenia wykładni językowej". (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006 ). Wykładnia językowa winna być zatem uściślona i rozwijana w kontekście wykładni systemowej i celowościowej. W uchwale 7 sędziów NSA z 29 maja 2000 r., ONSA 2001, nr 1, poz. 2, Naczelny Sąd Administracyjny jasno podkreślił, że wykładnia gramatyczna (językowa) jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i winna być ona uzupełniana w zależności od charakteru danej regulacji wykładnią historyczną, systemową, funkcjonalną i celowościową. Analiza przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym wskazanego art. 48 oraz § 4 pkt 2 ww. rozporządzenia wskazuje, że istotnie prawo do dodatku aktywizacyjnego przysługuje tylko bezrobotnym posiadającym prawo do zasiłku, ale, jak trafnie podniesiono w skardze, chodzi tutaj o bycie uprawnionym do zasiłku, a nie o jego otrzymywanie. Dodatek aktywizacyjny, jak sama nazwa wskazuje, wprowadzono w celu umotywowania bezrobotnych do podejmowania zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej w zamian za pobieranie świadczenia. Dodatek ten można uznać za swoistego rodzaju nagrodę za inicjatywę bezrobotnego w poszukiwaniu pracy (por. Tatiana Wrocławska, Komentarz do art. 48 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy; system Informacji Prawnej Lex (Lex Omega) 10/2013). W związku z powyższym nieprawidłowa jest wykładnia przepisów ustawy mających zastosowanie w tym konkretnym przypadku, że nie istniały przesłanki do przyznania skarżącemu dodatku aktywizacyjnego w związku z podjętym przez niego z własnej inicjatywy zatrudnieniem od 16 lipca 2010 r. z tego względu, iż w chwili składania wniosku, tj. w dniu 2 lutego 2012 r., nie pozostawał on w zatrudnieniu. Wyniki należycie przeprowadzonej wykładni przepisów prowadzą do stwierdzenia, że podjęcie pracy, i to udokumentowanie, ma poprzedzać złożenie wniosku, a zarazem warunkuje otrzymanie dodatku aktywizacyjnego. Podjęcie zatrudnienia zaś oznaczać musi faktyczne przystąpienie do wykonywania pracy. Nie można zatem przepisów ustawy rozumieć w ten sposób, jak to uczyniły organy, że w chwili składania wniosku wnioskodawca ma być zatrudnionym. Zdaniem Sądu ma on jedynie przed złożeniem wniosku podjąć zatrudnienie, czy też mówiąc innymi słowy być już zatrudnionym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn.. akt II SA/Sz 254/06; Lex nr 296021). Ważne jest także to, że fakt podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ma być weryfikowalny. Przyjęcie, jak to uczyniły organy, że dodatek aktywizacyjny, przyznać należy od daty złożenia wniosku jest, w realiach tej konkretnej sprawy, nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad zawartych w Konstytucji RP – tj. zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) – przejawiającej się między innymi w ochronie przez Państwo osób znajdujących się w trudnej losowo sytuacji i gwarantującej im przyznawanie subsydiarnych świadczeń w celu ich zaktywizowania do poprawy swoje sytuacji. W pełni należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 26 października 1984 r., II SA1161/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 97, że każda zasada konstytucyjna musi być przestrzegana na gruncie wszystkich dziedzin prawa polskiego, w tym i prawa administracyjnego, nawet gdy nie jest wyrażona w odrębnych przepisach prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zasady konstytucyjne są determinantami wykładni. W razie wątpliwości, co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej jego wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji (por. wyrok SN z 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93, PiP 1994, z. 9 s. 111). Wobec tego nie można pomijać i tej okoliczności, że wskutek błędnego, jak to ocenił sąd administracyjny w wyroku z 7 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1208/10, rozstrzygnięcia organów, skarżący został pozbawiony prawa do zasiłku i z tej przyczyny nie mógł złożyć przed 2 lutym 2012 r. wniosku o przyznanie mu dodatku aktywizacyjnego. Nie uwzględnienie tej okoliczności, również przez wzgląd na konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, a przede wszystkim równości wobec prawa, spowodowałoby, że skarżący jako wnioskujący o przyznanie mu dodatku aktywizacyjnego, stanowiącego swoistą rekompensatę za jego aktywność w poszukiwaniu pracy, byłby w gorszej sytuacji niż pozostali wnioskodawcy. Mając powyższe rozważania na uwadze, organy przy ponownym orzekaniu zobowiązane będą do uwzględnienia w procesie decyzyjnym okoliczności, po pierwsze - bycia uprawnionym do zasiłku z mocy decyzji z dnia [...] 2012 r., znak: [...], po drugie, faktu uprzedniego udokumentowanego przez niego podjęcia zatrudnienia z dniem 16 lipca 2010 r., jako koniecznych przesłanek warunkujących przyznanie dodatku aktywizującego, przyjmując za cezurę czasową datę faktycznego podjęcia przez skarżącego zatrudnienia. W takim stanie rzeczy organy obu instancji dopuściły się obrazy przepisów prawa materialnego - art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego poprzez ich błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy. Popełniając błąd w ich stosowaniu dopuściły się obrazy przepisów postępowania - art. 6 i 7 k.p.a. - które to naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.