II SA/Sz 80/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego I stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego E. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), § 4 ust. 3, § 7 ust. 3 uchwały Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2004 r. Nr 85, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku E.G., zmienił własną decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...] zezwalającą E.G. na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w [...], w celu umieszczenia tymczasowego obiektu budowlanego oraz wygrodzenia terenu na prawach wyłączności. Zmiany obejmowały w pkt 1) zmniejszenie powierzchni zajmowanej przez tymczasowy obiekt budowlany z 21,98 m² na 17,69 m² od [...] do [...] W pkt 2) zmianę terminu i powierzchni zajęcia pasa drogowego pod ogródek gastronomiczny. W pkt 3) zmianę stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego pod ogródek gastronomiczny z 0,80 zł za 1 m² powierzchni pasa drogowego dziennie na 0,04 zł. W pkt 4) zmianę kwoty opłaty za zajęcie pasa drogowego z [...] zł na [...] zł. E.G. odwołał się od powyższej decyzji wnosząc o rozszerzenie terminu zajęcia pasa drogowego pod tymczasowy obiekt budowlany o pow. 17,69 m2 i ogródek gastronomiczny na prawach wyłączności do dnia [...]. W odwołaniu przedstawił jak powinno brzmieć rozstrzygnięcie w zakresie zajęcia pasa drogowego w odniesieniu do poszczególnych elementów oraz terminów zajęcia. Jednocześnie podniósł, iż nie zgadza się i wnosi o usunięcie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzenia: "Należy zwrócić uwagę na fakt, że w dacie wydania decyzji [...] zarządcy drogi nie były znane ww. okoliczności podniesione przez stronę w piśmie z dnia [...]". W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podało, że E.G. na podstawie decyzji z dnia [...], nr [...], uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] o powierzchni 21,98 m2 pod tymczasowy obiekt budowlany w okresie [...] oraz o powierzchni 41,50 m2, na prawach wyłączności pod ogródek gastronomiczny, we wskazanych okresach. W związku z udzieleniem zezwolenia zarządca drogi ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w łącznej wysokości [...] zł. Do obliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego przez obiekt budowlany przyjęto stawkę 0,30 zł za 1 m2 powierzchni zajęcia, natomiast do ustalenia opłaty za zajęcie na prawach wyłączności przyjęto stawkę 0,80 zł za 1 m2 powierzchni zajęcia. Dalej Kolegium podało, że w pismach z dnia [...] oraz z dnia [...] skierowanych do zarządcy drogi E.G. podniósł, iż w odniesieniu do niego zastosowano wyższe stawki do ustalenia opłaty niż w odniesieniu do innego podmiotu prowadzącego działalność na tym samym terenie. Zdaniem E.G. w decyzji udzielającej mu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego błędnie przyjęto stawkę 0,80 za 1 m2 powierzchni zajęcia pasa drogowego pod ogródek gastronomiczny, zamiast stawki 0,04 zł. Ponadto E.G. wskazał na inną niż przyjęta w zezwoleniu powierzchnię obiektu budowlanego. Wobec tego wniósł o wszczęcie stosownego postępowania administracyjnego, weryfikację i korektę udzielonego zezwolenia w zakresie przyjętych stawek opłaty, powierzchni zajęcia pasa drogowego przez pawilon gastronomiczny, a także ogródek letni oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod ogródek letni o pow. 41,50 m2 przez cały rok. W związku z wnioskiem strony organ I instancji wszczął postępowanie, w toku którego w dniu [...] zostały przeprowadzone oględziny zajętego pasa drogowego i dokonano pomiarów usytuowanego w pasie drogowym obiektu gastronomicznego. Ustalono, iż powierzchnia obiektu wynosi 17,69 m2. Wykonano również zdjęcia miejsca zajęcia, z których wynika, że zarówno obiekt gastronomiczny jak i wygrodzenie pod ogródki gastronomiczne zajmują część chodnika. E.G. oświadczył do protokołu, iż teren utwardził we własnym zakresie i wcześniej były to tereny zielone. Na dowód swoich twierdzeń, przy piśmie z dnia [...], strona przedłożyła dokumentację fotograficzną z lat [...] wskazując, iż dokumentacja ta potwierdza stan zgodny z rzeczywistością, tj. fakt, że ogródki letnie przy pawilonie gastronomicznym usytuowane są nie na chodniku lecz na zaadaptowanych terenach zielonych. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że zasadna jest zmiana zezwolenia udzielonego decyzją z dnia [...], nr [...], w zakresie powierzchni funkcjonującego w pasie drogowym obiektu gastronomicznego z "21,80 m2" na "17,69 m2" w całym okresie objętym zezwoleniem, tj. [...]. Podczas oględzin stwierdzono bowiem, że taka jest właśnie faktyczna powierzchnia obiektu. Kolegium stwierdziło również, że z kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż obszar zajęcia pasa drogowego nie zawiera się w granicach oznaczonych jako chodnik. Jednakże, zdaniem Kolegium, w rzeczywistości wygrodzenie terenu na prawach wyłączności pod ogródki gastronomiczne zajmuje część chodnika, co potwierdza dokumentacja zdjęciowa wykonana podczas oględzin w dniu [...]. Dokumentacja zdjęciowa przedłożona przez stronę dotyczy okresu do [...], a więc okresu dużo wcześniejszego niż ten na który udzielono zezwolenia (lata [...]). Zgodnie z § 7 ust. 2 uchwały Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stawka opłaty za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego na prawach wyłączności torowisk, chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych drogi powiatowej i gminnej wynosi 0,80 zł. Dla pozostałych elementów ustalona została stawka w wysokości 5% powyższej stawki, czyli 0,04 zł (§ 7 ust. 3 uchwały). W związku z tym Kolegium powzięło wątpliwości co do zasadności zmiany stawki z 0,80zł na 0,04 zł za 1 m2 w odniesieniu do zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności. Powołując się na treść art. 139 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że skoro organ I instancji uznał, iż zachodzą przesłanki do zmiany stawki przyjętej opłaty, to Kolegium tej okoliczności nie będzie kwestionować. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, iż istotą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Celem postępowania przed organem II instancji jest zatem merytoryczne rozstrzygnięcie, a nie "usuwanie z uzasadnienia decyzji" stwierdzeń organu I instancji, z którymi strona odwołująca się nie zgadza. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może polegać wyłącznie na innym uregulowaniu treści praw lub obowiązków wynikających z decyzji lub ich zakresu. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało skarżącemu udzielone na okres [...]. Przedłużenie tego okresu do [...] stanowiłoby w istocie rozstrzygnięcie nowej sprawy. Zmiana decyzji poprzez przedłużenie okresu obowiązywania zezwolenia wychodzi poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 K.p.a. Nie zmienia to faktu, że po upływie udzielonego zezwolenia skarżący może ubiegać się o udzielenie kolejnego, na dalszy okres. W skardze złożonej na powyższą decyzję E.G. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz uwzględnienie odwołania od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi E.G. opisał przebieg postępowania przed organami obu instancji. Nadto wyjaśnił, że jedynym ograniczeniem co do terminu na jaki okres wnosił o wydanie zezwolenia, były względy finansowe. Gdyby w momencie wnoszenia wniosku w [...] r. miał wiedzę, o wysokości stawki za 1 m², która obowiązuje obecnie, to wzorem innych podmiotów złożyłby wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na 15 lat. Wskazał również na fakt, że kiedy w [...] r. odwołał się od decyzji w kwestii żądania jednorazowej opłaty za okres pięciu lat, to organ I instancji odpowiedział m. in. "Ponadto strona może w każdym czasie wystąpić o zmianę (skrócenie) terminu zajęcia pasa drogowego w trybie art. 155 K.p.a. co wiąże się ze zmniejszeniem wysokości opłaty." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] Prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z uwagi na rażące naruszenie przepis art. 155 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rolą wojewódzkiego sądu administracyjnego jest dokonanie kontroli zaskarżonego decyzji pod kątem jej zgodności z prawem - stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy tym Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdził naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 P.p.s.a.). Przeprowadzona w takim zakresie kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania, iż skarga okazała się zasadna, choć nie z przyczyn w niej podniesionych lecz dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego o weryfikację i korektę udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego skierowany do Prezydenta Miasta zakwalifikowany został jako żądanie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej za zgodą strony na podstawie art. 155 K.p.a. i taka też podstawa prawna została powołana w decyzji organu I instancji, jak i decyzji zaskarżonej do tut. Sądu. Przepis art. 155 K.p.a. stanowi: "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio." W pierwszej kolejności należy wskazać, że wobec nieprecyzyjnej treści wniosku skarżącego organ I instancji zobowiązany był wyjaśnić, czy faktycznie intencją skarżącego było zweryfikowanie ostatecznej decyzji z dnia 4 września 2009 r. w trybie zacytowanego wyżej przepisu. Jest to o tyle istotne, że zmiana decyzji w trybie tego przepisu może być dokonana wyłącznie za zgodą strony. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że zgoda taka musi być wyrażona w sposób wyraźny. Organ nie jest uprawniony do przyjęcia, że zgoda wyrażona została w sposób dorozumiany lub domniemywać wyrażenia zgody. Następnie należy wskazać, że rozpatrując sprawę, w przyjętym przez siebie trybie, organ całkowicie pomija przesłanki orzekania w nadzwyczajnym trybie na podstawie art. 155 K.p.a. Rozstrzygnięcie nosi natomiast wszystkie cechy właściwe dla decyzji wydawanych w zwykłym postępowaniu. Świadczy o tym uzasadnienie, w którym ograniczono się do analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz wniosku, będącego już przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. Pominięto natomiast w tej decyzji całkowicie ocenę argumentów podniesionych we wniosku skarżącego z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 K.p.a., stanowiących istotę orzekania w tym trybie. Należy podkreślić, że w trybie art. 155 K.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane również decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Ograniczenie się przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 155 K.p.a. wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji i pominięcie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym artykule uznać należy za rażące naruszenie prawa. W żadnym bowiem przypadku wymienionego trybu nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej - trzeciej instancji. Przedmiotem bowiem postępowania w tym trybie jest, co do zasady, nie ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06). Jako rażąco naruszające przepis art. 155 K.p.a. uznać również należy wydanie przez organ I instancji decyzji w dniu [...] dokonującej zmiany decyzji z dnia [...] ze skutkiem od [...]. Wyraźnie trzeba w tym miejscu podkreślić, iż ewentualna zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 155 K.p.a. może nastąpić wyłącznie ze skutkiem ex nunc - od daty wejścia w obowiązywanie decyzji zmieniającej wcześniejszą decyzję ostateczną. Jedynie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wywiera swoje skutki ex tunc (wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, lex 784233). W tym samym wyroku NSA wskazał, że tryby przewidziane w art. 154 i art. 155 K.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Niewątpliwie decyzja z dnia [...] w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego należy do decyzji związanych. A zatem zastosowanie do tej części decyzji trybu przewidzianego w przepisie art. 155 K.p.a. uznać należy za rażąco naruszające wskazany przepis. Opisanych powyżej wad decyzji organu I instancji nie dostrzegł organ odwoławczy i utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, tym samym rażąco naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a także przepis art. 155 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w pkt I wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II oparte zostało na art. 152, zaś o zwrocie kosztów postępowania obejmujących wpis od wniesionej skargi, Sąd orzekł na mocy art. 200 w/w ustawy.