II OSK 1602/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2439/12 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia i doręczania stronie uwierzytelnionego odpisu dokumentu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2439/12 po rozpoznaniu skargi J. R. uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia i doręczenia stronie uwierzytelnionego odpisu dokumentu oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z póź. zm. zwanej dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku J. R. z dnia 29 maja 2012 r. o wydanie z akt sprawy "uwierzytelnionego, kolorowego odpisu mapy zagospodarowania terenu, znajdującej się w dokumentacji budowlanej zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] października 2001 r., Nr [...]" - odmówił sporządzenia i doręczenia stronie ww. odpisu z akt sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że akta sprawy wraz z projektem budowlanym, dotyczące decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], uchylającej decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] grudnia 2007 r. i stwierdzającej nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] października 2001 r., zostały przekazane przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy piśmie z dnia 22 września 2011 r. Organ stwierdził, że wobec nieposiadania ww. akt sprawy wraz z projektem budowlanym nie jest możliwe wykonanie przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego prośby, zawartej w piśmie skarżącego z dnia 29 maja 2012 r. W ocenie organu brak jest przeszkód, aby wnioskodawca zapoznał się z aktami sprawy i sporządził w lokalu Naczelnego Sądu Administracyjnego (gdzie akta aktualnie się znajdują) w obecności pracownika tego Sądu, odpis żądanego dokumentu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku J. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. W ocenie organu postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r., nie narusza prawa. Organ ustalił, że powyższe akta sprawy zostały przekazane w dniu 14 czerwca 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z wniesioną przez J. R. skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2180/11. Wobec nieposiadania akt sprawy wraz z projektem budowlanym, dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] października 2001 r., Nr [...], nie było możliwe zadośćuczynienie prośbie skarżącego. Odnosząc się do zarzutów, zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie, organ wskazał, że art. 73 k.p.a. odnosi się do sytuacji, kiedy organ posiada akta administracyjne danej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. R., stwierdził, że zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji. Sąd wskazał, że wniosek skarżącego o udostępnienie odpisu mapy, będącej elementem dokumentacji w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, złożony został w trybie art. 73 § 2 k.p.a. Regulacje zawarte w przepisach o udostępnieniu akt są bezpośrednio związane z dwiema podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego jakimi są zasada jawności oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Stanowią one gwarancję nieskrępowanego udziału stron w kolejnym stadium postępowania, poprzez udostępnienie akt postępowania administracyjnego. Na mocy art. 73 § 1 k.p.a. ustawodawca zapewnił stronie prawo wglądu w akta sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje zarówno w toku, jak również po zakończeniu postępowania, a jedynym ograniczeniem sposobu wykonywania tego uprawnienia jest wymóg, aby czynności strony w zakresie dostępu do akt sprawy były dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracowników tego organu (art. 73 § 1 oraz § 1a w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. - Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 - która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r.). Nadto na mocy § 2 art. 73 strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Przepisy wprost przyznają stronie prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, co jest równoznaczne z konkretyzacją i urzeczywistnieniem prawa dostępu do akt, gwarantowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, i "jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, które stanowią jeden z istotnych elementów zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji" (wyrok TK z dnia 27 czerwca 2008 r., K 51/07, OTK-A 2008, nr 5, poz. 87). Konstytucyjne prawo dostępu do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć szeroko, nie tylko jako prawo wglądu w akta sprawy, ale także jako prawo do sporządzania z tych akt notatek, kopii lub odpisów, prawo żądania (od organu) uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy, prawo do wydania (przez organ) z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów oraz prawo do zapewnienia stronie przez organ administracji publicznej dostępu do pism w formie dokumentu elektronicznego, wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczanych w swoim systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Uprawnienia wymienione w art. 73 przysługują stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1989, s. 157). Strona, żądając doręczenia uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, ma obowiązek wykazać w tym swój ważny interes, a organ rozpatrując takie żądanie dokonuje własnej oceny, czy w danej sprawie ze względu na okoliczność prowadzonego postępowania lub ze względu na potrzeby strony w innej sprawie zaistniał ważny interes strony. Pojęcie "ważnego interesu strony" w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a. nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak też w piśmiennictwie dominuje pogląd, że ważnym interesem strony, o którym mowa w art. 73 § 2 in fine k.p.a. może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt SA/Łd 770/96, publik, nr LEX 31771). Sąd wskazał, że skarżący wykazał swój ważny interes, podnosząc, iż uwierzytelniony odpis mapy zagospodarowania terenu chce przedstawić jako uczestnik postępowania na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 13 lipca 2012 r. Bezspornym jest także, że organy administracji uznały skarżącego za stronę postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pn. przebudowa ulicy [...] w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą [...] odcinek "[...]". Przepis stanowiący podstawę wniosku wyraźnie określa przesłanki, które mogą stanowić o odmowie wydania z akt uwierzytelnionego odpisu. W tym miejscu za zasadny Sąd uznał zarzut skargi, iż fakt nieposiadania przez organ akt administracyjnych z uwagi na konieczność przekazania ich do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mógł stanowić podstawy do odmowy wydania wnioskowanego odpisu mapy. Sąd nie podzielił argumentacji organu, iż to sąd administracyjny winien wydać przedmiotowy odpis. Nieuprawnione jest twierdzenie, że z samego faktu, iż w sądzie znajdują się akta administracyjne sprawy, Sąd II instancji staje się ich dysponentem i jest uprawniony do wydania z akt administracyjnych uwierzytelnionych odpisów. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ winien był zwrócić się do sądu administracyjnego o wypożyczenie akt w celu wydania wnioskowanego dokumentu. Wobec powyższego zawarte w uzasadnieniu postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozważania dotyczące faktu przekazania akt przez organ do Naczelnego Sądu Administracyjnego wykraczają poza granice rozpatrywanej sprawy i są po prostu zbędne. W ocenie Sądu, stanowisko organów obu instancji jest bezzasadne i nie znajduje oparcia w regulacji prawnej. Organ administracji publicznej nie może kreować zakresu udostępnienia akt sprawy administracyjnej nie mając ku temu podstawy ustawowej. Jednocześnie Sąd wskazał, że do organu administracji pozostaje ocena czy konkretny, żądany w tej sprawie dokument może podlegać wydaniu w formie uwierzytelnionego odpisu z uwagi na jego charakter. Tych okoliczności organ nie analizował i nie stanowiły one podstawy wydanego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 73 § 2 k.p.a. i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 73 § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż skarżący miał obowiązek sporządzenia i doręczenia stronie uwierzytelnionego odpisu dokumentu z akt sprawy, pomimo ich nieposiadania, co doprowadziło do stwierdzenia, że postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] wydane zostały z naruszeniem prawa, podczas gdy ww. rozstrzygnięcia prawa nie naruszają, co skutkowało uwzględnieniem skargi. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył J. R., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Zgodnie zaś z § 2 art. 73 k.p.a., strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Organy administracji publicznej mają obowiązek respektowania praw strony wynikających z ww. przepisów. Zatem, organ ma obowiązek zapewnić stronie dostęp do akt sprawy w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu, a także umożliwić stronie wgląd w akta sprawy, sporządzenie z nich notatek, kopii lub odpisów. Organ ma także obowiązek uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy albo wydania stronie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Organ może odmówić uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania stronie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów ze względu na brak ważnego interesu strony (art. 73 § 2 k.p.a.), jak i z uwagi na treść art. 74 § 1 k.p.a. (akta sprawy zawierające informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", akta wyłączone przez organ administracji publicznej ze względu na ważny interes państwowy). Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że odmowa wydania stronie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów może nastąpić z powodu nieposiadania akt sprawy z uwagi na ich przekazanie do sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w lokalu organu administracji publicznej przysługuje stronie również po zakończeniu postępowania, a więc również po zakończeniu postępowania strona może żądać wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Rzeczą organu jest zaś zapewnienie realizacji przysługującego stronie prawa. Podnoszony przez skarżącego kasacyjnie argument, że żaden przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku podjęcia działań zmierzających do wypożyczenia akt sprawy celem wydania z akt sprawy uwierzytelnionego odpisu w sytuacji przekazania ich do sądu administracyjnego jest niezasadny, gdyż dotyczy jedynie kwestii technicznych, związanych z realizacją ustawowych obowiązków ciążących na organie. Rzeczą organu administracji publicznej jest podjęcie odpowiednich czynności, zmierzających do wydania z akt sprawy uwierzytelnionego odpisu dokumentu. Czynności te będą różne w zależności od sytuacji faktycznej, co pozostaje bez wpływu na ciążący na organie administracji publicznej obowiązek nałożony art. 73 § 1 i 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 73 § 2 k.p.a. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.