II GSK 1421/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2281/12 w sprawie ze skargi C. P. – W. Spółki z o.o. we W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od C. P. – W. Spółki z o.o. we W. na rzecz Ministra Finansów kwotę 5180 (pięć tysięcy sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 14 marca 2013 r. (sygn. akt VI SA/ Wa 2281/12) w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Ministra Finansów z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry: uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Finansów na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę 10.257 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] października 2011 r. na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej Ministerstwa Finansów zamieszczone zostało zawiadomienie nr [...] o przetargu na prowadzenie kasyna gry w województwie [...]. Określona w nim została m.in. wymagana treść ofert, jak też kryteria i sposób oceny ofert przetargowych. Po opublikowaniu zawiadomienia o przetargu, do Ministerstwa Finansów wpłynęły oferty następujących podmiotów: 1. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., przy ul. [...]; 2. [...] S.A. z siedzibą w W., przy ul. [...]; 3. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., przy ulicy [...]; 4. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., przy ul. [...]; 5. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., przy ul. [...]; 6. C. Sp. z o.o. z siedzibą we W., przy ul. [...]. Zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm. – dalej jako: "u.g.h."), Minister Finansów powołał komisję przetargową, która zapoznała się z treścią ofert złożonych przez wymienione podmioty. W wyniku przeanalizowania złożonych ofert oraz załączonych do nich dokumentów komisja przetargowa między innymi odrzuciła ofertę C. Sp. z o.o. dotyczącą udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w Centrum Handlowym w J. przy ul. [...], gdyż nie spełniała ona wymagań dotyczących treści ofert określonych w pkt 2 zawiadomienia o przetargu, zgodnie z którym oferta winna zawierać dokumenty określone w art. 35 u.g.h. (pkt 2.1 zawiadomienia o przetargu). W złożonej ofercie dokumenty finansowe spółki O. AS, będącej wspólnikiem oferenta, zostały przedłożone w języku angielskim bez tłumaczenia na język polski, a zatem, jak podał organ, z naruszeniem wymogów określonych w ustawie o grach hazardowych, w związku z ustawą z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim. Komisja przetargowa sporządziła protokół z jej posiedzenia, który został [...] lutego 2012 r. zaakceptowany przez Ministra Finansów. Następnie Minister Finansów decyzją z [...] maja 2012 r. odmówił skarżącej udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w Centrum Handlowym w J., przy ul. [...] (województwo [...]). Po wniesieniu przez skarżącą odwołania, Minister Finansów decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2012 r. C. Sp. z o.o. wniosła skargę na decyzję Ministra Finansów z [...] sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w W. uwzględnił skargę stwierdzając z urzędu, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ administracji przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez zaakceptowanie dopuszczalności podpisania przez Sekretarza Stanu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Sąd pierwszej instancji powołał się na instytucję wyłączenia, unormowaną w Dziale I Rozdziale 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Wyłączenie pracownika oraz organu". Sąd wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. art. 24. § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a reguła ta ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Sąd pierwszej instancji powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 (ONSA i WSA 2010, nr 5, poz. 82), w której wyjaśniono, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a zatem w sytuacji, gdy decyzje wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Sąd stwierdził, że w myśl powyższej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a. jest jedynie piastun funkcji ministra (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia powyższych przepisów, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., bowiem podpisującym zarówno pierwszą decyzję, jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, był – działający z upoważnienia organu – Podsekretarz Stanu Jacek Kapica, nie zaś sam piastun funkcji, czyli Minister Finansów. Ponadto WSA przywołał regulację zawartą w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Ponadto stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia jednej z podstaw wznowienia postępowania, określonych w przepisach k.p.a., sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji odwołał się także do stanowiska przyjętego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. (sygn. akt II GPS 4/12). W powołanej uchwale wyjaśniono, że: "Artykuł 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu". W związku z przytoczonymi okolicznościami, WSA za przedwczesne uznał odnoszenie się przez do zarzutów podniesionych w skardze. Minister Finansów zaskarżył opisany wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i uznanie, iż Minister Finansów w swoim rozstrzygnięciu naruszył przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., podczas gdy w sprawie mają zastosowanie nie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ale przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, w związku z art. 8 u.g.h.; - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez uznanie, że kontrolowane postępowanie jest dotknięte wadą będącą podstawą wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznawał skargę na decyzję Ministra Finansów, wydaną na podstawie art. 233 § 1 w związku z art. 221 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej: O.p.) oraz art. 8, art. 32, art. 35 pkt 16 u.g.h., którą odmówiono C. Sp. z o.o. z siedzibą we W. udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę wziął z urzędu pod uwagę naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.). Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., gdyż zarówno decyzja wydana w pierwszej instancji, jak i decyzja podjęta po wniesieniu odwołania zostały podpisane przez tę samą osobę (Sekretarza Stanu Jacka Kapicę). W związku z tym, zdaniem WSA, zaistniała podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym miejscu należy zauważyć, że działalność gospodarcza w zakresie urządzania gier hazardowych regulowana jest przepisami ustawy o grach hazardowych. Urządzanie i prowadzenie działalności we wspomnianym zakresie dozwolone jest wyłącznie na zasadach określonych w powołanej ustawie (art. 3 u.g.h.). W ustawie o grach hazardowych uregulowano także kwestie procesowe, w tym ustanowiono zasadę, że do postępowań w sprawach określonych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 8 u.g.h.). Postępowanie w sprawie udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry niewątpliwie należy do postępowań, o których mowa w art. 8 u.g.h. (art. 32 i nast. u.g.h.). Sądowa kontrola działalności administracji publicznej zawsze powinna odbywać się w trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przepisów procesowych dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Formułując stanowisko o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji uznał, że organ uchybił przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem jak już wspomniano do postępowań prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, zgodnie z art. 8 u.g.h., stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie ocena dochowania przez Ministra Finansów wymaganej prawem procedury powinna odnosić się do regulacji procesowych wynikających z Ordynacji podatkowej oraz ustawy o grach hazardowych. Sąd pierwszej instancji przyjął jednak inny wzorzec kontroli i działania organu ocenił z punktu widzenia reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że WSA nie przeprowadził prawidłowo kontroli zaskarżonej decyzji. Zarzuty sformułowane przez Sąd pierwszej instancji wobec zaskarżonej decyzji nie nawiązują bowiem do przepisów postępowania, które miały zastosowanie w sprawie. Na marginesie należy zauważyć, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wskazał przepisy Ordynacji podatkowej stosowane przez organ oraz te, których naruszenie zarzucała skarżąca. Jednocześnie Sąd nie kwestionując stosowania i powoływania przez organ i stronę przepisów Ordynacji podatkowej, stwierdził naruszenie przez Ministra Finansów przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie stanowisko Sądu jest nie tylko niezrozumiałe ale także budzi istotne wątpliwości co do przebiegu procesu kontroli zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. nie mogły mieć miejsca, skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie tylko nie miały zastosowania ale także nie były stosowane przez Ministra Finansów. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie, winien ocenić legalność zaskarżonej decyzji, stosując właściwy wzorzec kontroli. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).