II SA/Bk 1011/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. K. na uchwałę Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej wniosku o przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej uiszczony wpis sądowy w kwocie 200 (słownie: dwieście) złotych. Skarżąca E. K. wywiodła do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...], w sprawie niedokonania pozytywnego zaopiniowania jej wniosku o przyznanie stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za wybitne osiągnięcia. W ocenie skarżącej kwestionowana uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania doktorantom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia (Dz.U. nr 214, poz. 1271). Wskazując na to naruszenie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały ewentualnie o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podała, że stwierdzenie nieważności jest uzasadnione, albowiem przy wyrażaniu opinii wzięto pod uwagę inne przesłanki niż określone w § 2 rozporządzenia. Wyrażenie negatywnej opinii pozbawiło ją możliwości ubiegania się o stypendium ministra, gdyż ani rozporządzenie, ani ustawa nie przewidują innego trybu udzielenia tego stypendium, co oznacza że zachodzą przesłanki o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 50 § 1 ppsa. Nadto skarżąca podała, że pismem z dnia 25 października 2012 r. wezwała organ – Dziekana Wydziału Prawa jako przewodniczącego Rady Wydziału Prawa – do usunięcia naruszenia prawa, w szczególności do skorzystania z przysługującego mu uprawnienia wniesienia odwołania do senatu UwB. W odpowiedzi, doręczonej w dniu 8 listopada 2012 r., Dziekan poinformował, że nie skorzysta z tego uprawnienia, gdyż w jego ocenie uchwała została wydana zgodnie z obowiązującymi regulacjami i w przewidzianym trybie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, ze względu na to, że uchwała nie podlega sądowej kontroli. W uzasadnieniu odnośnie tego wniosku organ podał, że uczelnie publiczne nie mają charakteru organu administracji publicznej, w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz raczej stanowią zakład administracyjny, czyli jednostkę organizacyjną powołaną do wykonywania określonych zadań publicznych. Dlatego też sądowoadministracyjna kontrola aktów lub czynności podejmowanych przez takie podmioty musi być wprost umocowana w konkretnym przepisie ustawy. Ustawa o szkolnictwie wyższym określa ściśle jakie akty i czynności podejmowane przez organy wewnętrzne uczelni podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (taką regulację zwarto w art. 36 ust. 1, art. 207 ust. 1 i 4 oraz art. 221 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym). Kwestionowana uchwała, w ocenie organu nie mieści się w katalogu aktów i czynności wskazanych w ustawie o szkolnictwie wyższym, jak również w ppsa. Organ podniósł, że uchwała ta nie jest ani decyzja administracyjną, ani też inną czynnością o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a to ze względu na to, że Rada Wydziału działała w tym wypadku jako podmiot opiniodawczy. Alternatywnie organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa ze względu na niespełnienie przesłanek o których mowa w art. 53 § 3 ppsa, umożliwiających skuteczne jej wniesienia, polegające na braku uprzedniego wezwania właściwego organu do usunięcia stanu będącego według skarżącej naruszeniem prawa. W ocenie organu pisma skarżącej z dnia 25 października 2012 r. skierowane do Dziekana Wydziału Prawa o skorzystanie z przysługującego mu uprawnienia wniesienia odwołania do Senatu, nie można traktować jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zdaniem organu, powinno być skierowane do senatu UwB za pośrednictwem Rektora. Odnosząc się merytorycznie do skargi organ wniósł o jej oddalenie i podał, ze głosowanie poprzedzające podjęcie zaskarżonej uchwały przebiegało zgodnie z prawem a sama uchwała zapadła zgodnie z dyspozycją art. 69 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., nr 270 ze zm.) z powodu braku wyczerpania środka zaskarżenia na etapie przedsądowym. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości Sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Odrzucenie skargi z powodu niewyczerpnia środka zaskarżenia na etapie przedsądowym jest konsekwencją tego, że Sąd w sprawie niniejszej uznał, iż kwestionowana uchwała Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...], w sprawie niedokonania pozytywnego zaopiniowania wniosku o przyznanie stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za wybitne osiągnięcia, jest objęta kognicją sądu administracyjnego, tzn. jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa – art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Dlatego w pierwszej kolejności uzasadnieniu podlegać będzie to stanowisko. Istota regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. Akty lub czynności, o których mowa w tej regulacji muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, d) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiana czynność lub akt powinna ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłacania doktorantom stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, liczbę stypendiów i maksymalną wysokość stypendium oraz wzór wniosku o przyznanie stypendium określa rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 września 2011 r., wydane na podstawie art. 199c ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 214, poz. 1271). Przepis art. 199c ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym stanowi, że stypendia ministra za wybitne osiągnięcia są przyznawane doktorantom przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego na wniosek rektora uczelni zaopiniowany przez radę podstawowej jednostki organizacyjnej, a w przypadku uczelni nieposiadającej podstawowej jednostki organizacyjnej - przez senat uczelni. Przepis § 3 ust. 1-3 rozporządzenia stanowi natomiast, że doktorant przedstawia wniosek o przyznanie stypendium, wraz z załącznikami dokumentującymi osiągnięcia doktoranta, kierownikowi podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, a w przypadku uczelni nieposiadającej podstawowej jednostki organizacyjnej - rektorowi uczelni. Wnioski doktorantów są przedstawiane do zaopiniowania radzie podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, a w przypadku uczelni nieposiadającej podstawowej jednostki organizacyjnej - senatowi uczelni. Opinia nie może uwzględniać innych kryteriów niż określone w § 2. Rektorzy uczelni w terminie od dnia 1 lipca do dnia 15 października przekazują wnioski pozytywnie zaopiniowane przez organ wskazany w ust. 2, ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego, z zastrzeżeniem ust. 4. Z powyższej regulacji wynika, że tylko pozytywnie zaopiniowane wnioski przekazywane są do ministra. Oznacza to, że pozytywna opinia rady podstawowej jednostki organizacyjnej – w tym wypadku Rady Wydziału Prawa stanowi warunek sine qua non dalszej procedury ubiegania się o stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego za wybitne osiągnięcia. Negatywna opinia zamyka tę drogę, albowiem wnioski z taką opinią nie są przekazywane ministrowi. Osoba w stosunku do której wyrażono negatywną opinię pozbawiona jest więc możliwości ubiegania się o przedmiotowe stypendium. Z powyższego w ocenie Sądu wynika, że zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała powinna być zakwalifikowana jako akt z pkt 4 § 2 art. 3 ppsa. Na uwzględnienie nie zasługuje stanowisko organu zgodnie z którym skarga powinna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa z uwagi na brak kognicji sądu, albowiem kwestionowana uchwała nie jest ani decyzją administracyjną, ani czynnością o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, z tego względu, że Rada Wydziału działała w tym wypadku jako podmiot opiniodawczy. Uchwała została podjęta w ramach władztwa wewnętrznego. Odnosząc się do tego stanowiska w pierwszej kolejności podać należy, że odrzucenie skargi z powodu niedopuszczalności drogi sądowej następuje na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa a nie jak błędnie wskazuje organ na podstawie pkt 6 tego artykułu. W dalszej kolejności podać należy, że uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym. Jest to więc jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcję administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. Przyznanie szkołom wyższym autonomii skutkuje tym, że sądowa kontrola nie obejmuje wszystkich aktów lub czynności podejmowanych przez organy uczelni. Kontrola sądów administracyjnych dotyczy jedynie takich spraw w których przepis szczególny ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym przewiduje tę kontrolę. Przepisem takim jest art. 207 ust. stanowiący, że do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Na gruncie tej regulacji jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja organu szkoły wyższej w przedmiocie przyznania stypendium jest decyzją podjętą przez organ uczelni w indywidualnej sprawie dotyczącej praw i obowiązków studenta jako podmiotu praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danej szkoły wyższej. W tej sytuacji, zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 ustawy stosuje się do nich odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko w niczym nie uchybia autonomii szkół wyższych, określonej przepisami ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. Z treści art. 199 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym wynika, że doktorant może otrzymać pomoc materialną w formie: 1) stypendium socjalnego; 2) zapomogi; 3) stypendium dla najlepszych doktorantów; 4) stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych; 5) stypendium ministra za wybitne osiągnięcia. Ustęp 4 art. 199 ustawy stanowi, że do przyznawania świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4, stosuje się odpowiednio przepisy o pomocy materialnej dla studentów, z wyłączeniem art. 174 ust. 4 oraz z zastrzeżeniem ust. 5. Odpowiednie zastosowanie przepisu art. 175 ust. 1 – 3 ustawy oznacza, że świadczenia o których mowa w pkt -1-4 są przyznawane na wniosek studenta przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej. Stypendia rektora dla najlepszych studentów są przyznawane na wniosek studenta przez rektora. Od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej w sprawie stypendium socjalnego, stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych oraz zapomogi studentowi przysługuje odwołanie do rektora, składane w terminie czternastu dni od dnia otrzymania decyzji. W przypadku decyzji rektora w sprawie stypendium dla najlepszych studentów przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z powyższej regulacji wynika, że ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym, w przypadku wszystkich rodzajów stypendium, oprócz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, przewiduje tryb zaskarżenia takich decyzji. Tryb przyznawania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia został odrębnie uregulowany, co już wskazano powyżej, w art. 199c ustawy oraz w rozporządzeniu wykonawczym. Obligatoryjnym elementem tego trybu jest pozytywna opinia rady podstawowej jednostki organizacyjnej. W ocenie Sądu nie można przyjąć, że negatywna opinia, która zamyka drogę do uzyskania przedmiotowego stypendium stanowi akt władztwa wewnętrznego, nie podlegający kognicji sądu administracyjnego. Takie stanowisko oznaczałoby, że strona byłaby pozbawiona poddania kontroli Sądu aktu który ma wpływ na jej prawo do ubiegania się o przyznanie stypendium. W konkluzji tych rozważań stwierdzić należy, że uchwała podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni podjęta na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania doktorantom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia (Dz.U. nr 214, poz. 1271) nie jest aktem władztwa wewnętrznego przysługującego uczelni a stanowi akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjęcie takiego stanowiska obligowało Sąd w następnej kolejności do ustalenia czy na etapie przedsądowym skarżąca wyczerpała tryb zaskarżenia. Zgodnie z treścią art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z kolei w myśl § 3 art. 52 jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej wyczerpała ona wymagany tryb zaskarżenia, albowiem pismem z dnia 25 października 2012 r. wezwała Dziekana Wydziału Prawa jako przewodniczącego Rady Wydziału Prawa – do usunięcia naruszenia prawa, poprzez skorzystanie z przysługującego mu uprawnienia wniesienia odwołania do senatu UwB. W ocenie organu skarżąca nie wyczerpała wymaganego trybu zaskarżenia. Pisma skarżącej z dnia 25 października 2012 r. nie można bowiem traktować jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zdaniem organu, powinno być skierowane do senatu UwB za pośrednictwem Rektora. Z powyższego wynika, że pomiędzy stronami powstał spór dotyczący tego jaki środek zaskarżenia przysługuje od uchwały rady podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni. Z treści art. 68 ust. 4 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym wynika, że od uchwały rady podstawowej jednostki organizacyjnej kierownikowi tej jednostki służy odwołanie do senatu uczelni. Z trybu tego skorzystała skarżąca wzywając dziekana do wniesienia odwołania do senatu. W odpowiedzi skarżąca uzyskała informację, że dziekan nie skorzysta z tego uprawnienia, gdyż w jego ocenie uchwała została wydana zgodnie z obowiązującymi regulacjami i w przewidzianym trybie. Z powyższego, w ocenie Sądu, wynika, że przewidziany w ustawie - Prawo o szkolnictwie wyższym tryb zaskarżania uchwał rady wydziału dopuszcza tylko i wyłącznie możliwość ich zaskarżenia przez dziekana, uprawnienia takiego nie mają podmioty indywidualne (użytkownicy zakładu administracyjnego) których dotyczy taka uchwała. W okolicznościach sprawy niniejszej zrozumiałym jest to, że dziekan nie skorzystał z przysługującego mu uprawniania zakwestionowania uchwały, albowiem pomiędzy nim a skarżącą zachodzi sprzeczność interesów. Trudno wymagać aby dziekan podejmował działania przeciw jednostce którą kieruje. Dlatego też w ocenie Sądu stwierdzić należy, że ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym nie przewiduje możliwości zaskarżenia przez jednostkę uchwały rady uczelni. W konsekwencji przyjąć należy, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na taką uchwałę, skarżąca powinna wezwać na piśmie radę wydziału do usunięcia naruszenia prawa. Nadmienić należy, że wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa jest wyrazem jednoznacznego niezadowolenia uprawnionego podmiotu z treści danego aktu i jednocześnie bezpośrednią zapowiedzią jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Podmiot składając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa daje do zrozumienia organowi, aby sam podjął działania zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, bo w przypadku pozostawienia aktu w kształcie dotychczasowym, zostanie uruchomiony tryb sądowego wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. W ten sposób jeszcze przed wszczęciem postępowania sądowego organ ma szansę ocenić zasadność żądania strony i ewentualnie podjąć własne działania zmierzające do "naprawienia" aktu niezgodnego z prawem. Przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie dla skutecznego wniesienia skargi zachodzi konieczność uprzedniego wezwania rady wydziału do usunięcia naruszenia prawa, umożliwi temu organowi ewentualną weryfikację swojego stanowiska. W tym przypadku wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest ograniczone terminem czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Termin ten w sprawie niniejszej już upłynął. Zdaniem Sądu z uwagi na to, że dopiero w uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia przesądzono, iż zaskarżona uchwała podlega kognicji sądu administracyjnego a skarga na tę uchwałę powinna być poprzedzona wezwaniem rady wydziału do usunięcia naruszenia prawa, termin czternastu dni należy liczyć od dnia doręczenia niniejszego orzeczenia skarżącej. Jako, że postanowienie o odrzuceniu skargi nie powoduje skutku powagi rzeczy osądzonej, skarżącej po bezskutecznym wezwaniu rady wydziału do usunięcia naruszenia prawa, będzie ponownie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego w terminie określonym w art. 53 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 1 sentencji). O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na mocy art. 232 §1 pkt 1 ww. ustawy (pkt 2 sentencji).