I SA/Wa 2499/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] ustalił lokalizację drogi wojewódzkiej dla inwestycji polegającej na budowie obwodnicy miejscowości M. łączącej drogę wojewódzką nr [...] – ul. [...] w M. z drogą wojewódzka nr [...] w M. – Etap [...]. Decyzja ta objęła m.in. działkę nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie M., gmina M. Powyższa decyzja utrzymana została następnie w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. 2. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 4a i 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa", ustalił odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa przez Województwo [...] prawa własności działki nr [...] o nieuregulowanym stanie prawnym, w kwocie [...] zł oraz zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wystąpienia do sądu z wnioskiem o zezwolenie na złożenie odszkodowania za ww. nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym do depozytu sądowego, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, a następnie przekazanie odszkodowania do tego depozytu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z ewidencją gruntów stan dz. nr [...] nie był uregulowany, wobec czego organ, działając na podstawie art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "kpa", poinformował ogłoszeniem o zamiarze wszczęcia niniejszego postępowania, oraz że jeśli w terminie dwóch miesięcy od daty zamieszczenia ogłoszenia nie zgłoszą się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości, postępowanie to zostanie wszczęte, a następnie zostanie wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania. Zgodnie z treścią art. 114 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "ugn", powyższa informacja opublikowana została w dniu [...] stycznia 2010 r. w prasie o zasięgu ogólnopolskim (Gazecie [...]) oraz zamieszczona na okres 2 miesięcy na stronach internetowych i tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w M., Starostwa Powiatowego w J. w okresie [...].01-[...].03.2010 r. oraz [...] Urzędu Wojewódzkiego w okresie [...].01-[...].03.2010 r. W dniu [...] maja 2010 r. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...]. Organ wskazał również, że z uwagi na fakt, iż w terminie 2 miesięcy od dnia ukazania się powyższego ogłoszenia nie zgłosiły się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do ww. nieruchomości, a Wojewoda nie mógł osób takich ustalić, pismem z dnia [...] października 2010 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania odszkodowawczego oraz o prawach przysługujących stronom postępowania, wynikających z art. 10 kpa. Zawiadomienie to umieszczono na tablicach ogłoszeń ww. urzędów. Również o innych czynnościach organu informowano strony zgodnie z art. 49 kpa. Organ podał, że na potrzeby niniejszego postępowania rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. Operat ten stał się następnie podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Jednocześnie z uwagi na fakt, że do dnia wydania niniejszej decyzji nie zgłosiły się osoby, którym przysługuje prawo rzeczowe do ww. nieruchomości, stosownie do treści art. 133 pkt 2 ugn, orzeczono o przekazaniu odszkodowania do depozytu sądowego. 3. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Zarząd Województwa [...] kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania i zarzucając, że odszkodowanie to ustalone zostało w oparciu o nierzetelnie sporządzony operat szacunkowy. 4. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że jedną z zasad postępowania administracyjnego jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania przed organami, w tym zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania. Wobec powyższego organy zobowiązane są ustalić z urzędu, kto ma w sprawie interes prawny lub obowiązek, a następnie wszcząć i prowadzić postępowanie z udziałem tych podmiotów. W niniejszej sprawie organ I instancji nie ustalił, kto był właścicielem działki nr [...] przyjmując, że nieruchomość ta posiada nieuregulowany stan prawny. Organ wskazał ponadto, że obecnie obowiązujące zasady ustalania odszkodowania za nieruchomości nabyte z mocy prawa pod realizacje inwestycji drogowych nie regulują sytuacji, kiedy przejmowane nieruchomości mają nieuregulowany stan prawny albo właściciel, czy użytkownik nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono po nim postępowania spadkowego. Kwestii tej nie wyjaśnia zdaniem organu również ustawa o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 8 ugn odnosi się bowiem do sytuacji kiedy istnieje ustalony krąg stron postępowania, a jedynie nie są znane ich adresy. Z kolei przepisy art. 113 i 114 ugn znajdują zastosowanie jedynie przy wywłaszczeniu nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że brak jest możliwości prowadzenia postępowania odszkodowawczego w trybie nieuregulowanego stanu prawnego. 5. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo [...], wnosząc o jej uchylenie i zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie: - przepisów postępowania tj. art. 15 i art. 138 § 1 i 2 kpa poprzez nierozpoznanie sprawy merytorycznie, nie ustosunkowanie się do zarzutów odnoszących się do ustalenia wysokości odszkodowania przyznanego przez organ I instancji; - prawa materialnego, tj. art. 23 specustawy w zw. z art. 133 pkt 2 ugn przez niezastosowanie tego przepisu w sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nierozpoznanie przez Ministra zarzutów odwołania odnoszących się do decyzji organu I instancji stwarza sytuację, w której organ ponownie rozpoznając sprawę nie będzie znał stanowiska organu odwoławczego co do prawidłowości ustalenia odszkodowania za przejętą przez Województwo [...] nieruchomość. Skarżący wskazał również, że niewątpliwie specustawa nie reguluje sytuacji, w których przejmowane nieruchomości mają nieuregulowany stan prawny, jednakże zgodnie z art. 23 specustawy w sprawach nieuregulowanych w jej rozdziale 3 stosuje się przepisy ugn. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że przepisy tej ustawy nie mogą znaleźć zastosowania do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu skutkującym jej uchyleniem. 2. Zgodnie ponadto z treścią art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. 3. W niniejszej sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym i zobowiązującą Zarząd Województwa [...] do przekazania tego odszkodowania do depozytu sądowego uznał, że organ I instancji naruszył przepis art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie wszystkim stronom udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, bowiem nie podjął wszelkich kroków zmierzających do ustalenia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wskazał, że obowiązujące przepisy dotyczące zasad ustalenia odszkodowania za nieruchomości nabyte z mocy prawa pod realizację inwestycji drogowych nie regulują sytuacji, kiedy przejmowane nieruchomości mają nieuregulowany stan prawny, albo właściciel lub użytkownik wieczysty nie żyje i nie przeprowadzono postępowania spadkowego. Powyższe skutkowało z kolei uznaniem przez organ odwoławczy, że Wojewoda [...] nie miał podstaw do zobowiązania Zarządu Województwa [...] do złożenia ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego. 4. Kwestią wymagająca wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest zatem okoliczność, czy w sprawach dotyczących ustalania odszkodowania za nieruchomości nabyte pod drogi publiczne w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, możliwe jest stosowanie przepisów dotyczących nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zgodnie z treścią art. 23 specustawy w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 tej ustawy ("Nabywanie nieruchomości pod drogi") stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to szerokie odesłanie odnoszące się zarówno do nabywania nieruchomości, ograniczania praw, jak i ustalania odszkodowania. Ponadto specustawa drogowa zawiera dodatkowo w art. 12 ust. 5 odesłanie odnoszące się wprost do ustalania odszkodowania. Zgodnie z tym przepisem do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy. 5. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że na gruncie specustawy drogowej mamy do czynienia ze złożoną sprawą administracyjną regulującą oprócz sfery udzielenia zezwolenia na prowadzenie prac, również rozstrzyganie sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Przy tym sam mechanizm pozbawienia praw do nieruchomości został uregulowany w art. 12 ust. 4 i n. specustawy w sposób odmienny od przyjętego w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Niemniej w sensie formalnym mamy do czynienia z konstytutywnym aktem administracyjnym orzekającym o nabyciu praw do nieruchomości przez podmiot publicznoprawnym, a więc jest to szczególny rodzaj wywłaszczenia. W zakresie nieuregulowanym w specustawie zastosowanie znajdą przepisy ugn dotyczące wywłaszczeń przykładowo art. 120 (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1245/12), czy art. 123 ugn. W odniesieniu do nieuregulowanego stanu prawnego specustawa reguluje wyłącznie kwestie związane z pozbawieniem obowiązku wysłania zawiadomień na adres ujawniony w ewidencji gruntów i budynków. Jednakże nie zmienia to faktu, że w trybie specustawy drogowej może być wywłaszczona nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym. 6. To szczególne wywłaszczenie, określone w specustawie drogowej jako nabycie z mocy prawa, rodzi po stronie wnioskodawcy (zarządcy drogi) obowiązek wypłaty odszkodowania. Ustalanie odszkodowania następuje w ramach tej samej sprawy administracyjnej, wobec tych samych podmiotów. Stosownie do art. 129 ust. 1 ugn odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu, z zastrzeżeniem ust. 5. Wskazany w ust. 5 stanowi wyjątek od ogólnej zasady obligatoryjności ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten daje możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu: po pierwsze - w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124–126 ugn; po drugie - na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; po trzecie - gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Istnieje zatem szeroki katalog wyłączeń od powyższej zasady (por. uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 14/09, https://cbois.nsa.gov.pl). Dlatego też przejęcie w trybie specustawy drogowej nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oznacza konieczność wypłaty odszkodowania dla nieruchomości mającej nieuregulowany stan prawny. Tryb ustalenia i wypłaty odszkodowania w takiej sytuacji wynika wprost z art. 118a ust. 3 ugn, do którego jako przepisu regulującego wypłatę odszkodowania odsyła art. 12 ust. 5 specustawy drogowej. Nie można więc podzielić stanowiska organu odwoławczego o braku możliwości zastosowania przepisów art. 113 ust. 6 i 7 ugn i 118a ust. 3 ugn, wobec tego, że przepisy te regulują jedynie kwestie związane z wywłaszczaniem nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. 7. Obowiązek niezwłocznej wypłaty odszkodowania ma na celu szybkie zakończenie postępowania i zamknięcie całej sprawy administracyjnej, daje on inwestorowi możliwość zamknięcia procedury finansowania inwestycji, co ma szczególne znaczenie przy budowie dróg z udziałem środków pochodzących z funduszy unijnych. Biorąc pod uwagę kontekst celowościowy brak jest podstaw, aby na ostatnim etapie tej złożonej sprawy administracyjnej tj. ustalania odszkodowania za nieruchomość spełniającą ustawową definicję nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, poszukiwać osób, którym przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości. 8. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z materiału dokumentacyjnego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako dz. nr [...], na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, przejęta została na rzecz Województwa [...] jako nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawny, ponieważ nie ma urządzonej księgi wieczystej, jak również nie są znani jej właściciele. Zgodnie natomiast z treścią art. 113 ust. 6 ugn przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Wobec powyższego, Wojewoda [....] obwieszczeniem z dnia [...] stycznia 2010 r. zawiadomił o zamiarze wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania m.in. za przedmiotową działkę, oraz że jeśli w terminie dwóch miesięcy od daty zamieszczenia ogłoszenia nie zgłoszą się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości, postępowanie to zostanie wszczęte, a następnie zostanie wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania. Wobec tego, że w wyznaczonym terminie nie zgłosiły się żadne osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, pismem z dnia [...] października 2010 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie odszkodowania, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odszkodowanie to ustalił i zobowiązał Zarząd Województwa [...] do jego przekazania do depozytu sądowego. 9. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że Wojewoda [...] prawidłowo, poprzez odesłanie z art. 23 specustawy, zastosował przepis art. 113 ust. 6 ugn, zbyteczne było natomiast stosowanie art. 114 ugn, jak również art. 133 ugn, ale naruszenia te nie miały żadnego wpływu na wynik postępowania, ponieważ decyzja odszkodowawcza została wydana w prawidłowym trybie. Natomiast Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylając z tej przyczyny decyzję organu I instancji, naruszył przepis art. 138 § 2 kpa, jak również art. 118a ust. 3 ugn. W żaden bowiem sposób organ ten nie pozbawił stron udziału w postępowaniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe stanowisko Sądu, jak również weźmie pod uwagę treść przepisów art. 118a ugn oraz art. 156 ust. 3 i 4 ugn i oceni zarzuty zawarte w odwołaniu skarżącego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 2 i 120 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.