II SA/Wa 2192/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spraw.), Stanisław Marek Pietras, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. N. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na równorzędne stanowisko służbowe 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania A. N. od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o zwolnieniu funkcjonariusza z dniem [...] sierpnia 2012 r. z zajmowanego stanowiska [...], w jedenastej grupie uposażenia zasadniczego, z mnożnikiem 2,60 kwoty bazowej, z uposażeniem zasadniczym w kwocie [...] zł, z dodatkiem funkcyjnym III kategorii w kwocie [...] zł miesięcznie i mianowaniu z dniem [...] września 2012 r. na równorzędne stanowisko [...], w jedenastej grupie uposażenia zasadniczego, z mnożnikiem 2,60 kwoty bazowej z uposażeniem zasadniczym w kwocie [...] zł, z dodatkiem funkcyjnym w III kategorii w kwocie [...] zł miesięcznie, rozkazem personalnym z dnia [...] października 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska, mianowania na równorzędne stanowisko służbowe i przyznania dodatku funkcyjnego w kwocie [...] zł miesięcznie, ustalił datę zwolnienia z zajmowanego stanowiska na dzień [...] października 2012 r. oraz datę mianowania na równorzędne stanowisko służbowe i przyznania dodatku funkcyjnego w kwocie [...] zł na dzień [...] listopada 2012 r., a w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem personalnym z dnia [...] czerwca 2012 r. Pierwszy Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o zwolnienie A. N. z zajmowanego stanowiska z uwagi na to, że funkcjonariusz realizując zadania i obowiązki służbowe ogranicza się wyłącznie do wykonywania zleconych czynności, natomiast nie wykazuje inicjatywy i kreatywności w propagowaniu praw człowieka, w szczególności nie inicjuje współpracy z instytucjami mogącymi wspomóc działania Policji w tym zakresie. Ponadto nie diagnozuje samodzielnie potrzeb szkoleniowych, a jedynie realizując je na wyraźne polecenie. Komendant Główny Policji zauważył też, że stosunek służbowy funkcjonariusza policji nie jest stosunkiem pracy, którego istotą jest równorzędność stron. Wskazał, że warunkami prawidłowego wykonywania zadań nałożonych na formację jaką jest Policja, jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie funkcjonariuszy. Organ odwoławczy podkreślił, iż komendant wojewódzki policji ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz w jej ramach – uwzględniając potrzeby służby – decydować o obsadzie stanowisk służbowych w podległych mu jednostkach. Organ podał, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] został wydany na podstawie art. 32 ust. 1, art. 99 i art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu pracy, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz. U. nr 123, poz. 857 ze zm.). Organ podkreślił, że funkcjonariusz został mianowany na stanowisko równorzędne do dotychczas zajmowanego, jest ono bowiem zaszeregowane w tej samej grupie, z takim samym mnożnikiem kwoty bazowej i o takim samym stopniu etatowym, jak również z dodatkiem funkcyjnym w tej samej kategorii. Wyjaśnił, że o równorzędności policyjnych stanowisk służbowych decyduje grupa zaszeregowania tych stanowisk, a nie kwota należnego na tych stanowiskach dodatku funkcyjnego. W ocenie organu, nieuprawnione jest stwierdzenie, że stanowiska różniące się jedynie kwotą należnego na nich dodatku funkcyjnego nie są stanowiskami równorzędnymi, a mianowanie na stanowisko służbowe, na którym przysługuje niższy dodatek funkcyjny jest przeniesieniem na niższe stanowisko służbowe w rozumieniu art. 38 ustawy o Policji. Wskazał również, że mianowanie na nowe stanowisko służbowe w pełni odpowiada przygotowaniu i kwalifikacjom zawodowym policjanta. A. N. w skardze na powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że wbrew twierdzeniom organów nie został przeniesiony na równorzędne stanowisko służbowe, bowiem samodzielne stanowisko [...] w [...] nie jest stanowiskiem równorzędnym ze stanowiskiem wykonawczym, jakim jest stanowisko [...] w [...]. Wynika to - zdaniem skarżącego - z różnego umieszczenia tych stanowisk w "siatce płac" oraz obniżenia kwoty dodatku funkcyjnego, a w związku z tym całego uposażenia, o kwotę [...] zł. W ocenie skarżącego, został on faktycznie przeniesiony na niższe stanowisko służbowe. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 14 stycznia 2013 r. skarżący podniósł, że art. 32 ustawy o Policji, wskazany przez organ, jako podstawa jego przeniesienia na inne – jego zdaniem niższe stanowisko służbowe – nie jest wystarczającą podstawą prawną do zwolnienia go z dotychczas zajmowanego stanowiska, bowiem jest to jedynie przepis kompetencyjny. Zarzucił również, że pomimo, iż rozkazom personalnym nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] obniżył przysługujące mu uposażenie, a na stanowisku [...] zatrudnił innego funkcjonariusza Policji, naruszając tym samym art. 130 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy doszło do przeniesienia policjanta na stanowisko równorzędne, co podkreślają organy, czy też na stanowisko niższe, jak podnosi skarżący. Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Przepis ten ma charakter kompetencyjny, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie wskazano natomiast w tym przepisie kryteriów i merytorycznych przesłanek, uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Nie ma jednak wątpliwości, że na podstawie tego przepisu zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to bowiem a contrario z art. 38 ust. 1 i 2 omawianej ustawy o Policji, w którym wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne" (w przeciwieństwie np. do aktualnej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), choć często się nim posługuje i wiąże z nim określone konsekwencje (np. art. 38 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ust. 1). Powołany przepis art. 38 przewiduje w ust. 1 obligatoryjne przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Natomiast w ustępie 2 i 3 wskazuje na możliwość przeniesienia na niższe stanowisko służbowe w przypadkach wyraźnie w nich określonych. Może to mieć miejsce w następujących sytuacjach: 1) orzeczenia trwałej niezdolności do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku przez komisję lekarską, jeżeli nie ma możliwości mianowania go na stanowisko równorzędne; 2) nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej; 3) niewywiązywania się z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku, stwierdzonego w okresie służby stałej w dwóch kolejnych opiniach służbowych, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy; 4) likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko; 5) niewyrażenia zgody na mianowanie na stanowisko służbowe w okresie pozostawania w dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Policjanta można również przenieść na niższe stanowisko służbowe na jego prośbę (ust. 3). Stosownie do ust. 4 powoływanego przepisu policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko z przyczyn określonych w ust. 2, może być zwolniony ze służby. Oznacza to, że organ przed przeniesieniem funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe z powodu likwidacji zajmowanego przez funkcjonariusza stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi jest zobligowany do zapoznania go ze zmianą warunków służby i stosownie do ust. 4 art. 38 ustawy o Policji, uzyskania jego zgody. Przepisy ustawy pozostawiają właściwym przełożonym służbowym ocenę celowości zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji na równorzędnym stanowisku. Jednakże przeniesienie na podstawie przepisów art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, jako dokonywane na drodze postępowania administracyjnego w formie decyzji, powinno respektować słuszny interes funkcjonariusza, musi być należycie i przekonująco uzasadnione, a przeprowadzone postępowanie odnosić się do wszystkich argumentów, jakie strona uznaje za istotne. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego obliguje zaś organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, natomiast art. 107 § 3 tej ustawy wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998 r. sygn. akt II SA 420/98. LEX 41390). Nie negując twierdzenia Komendanta Głównego Policji co do tego, że stosunek służbowy funkcjonariusza policji nie jest stosunkiem pracy, którego istotą jest równorzędność stron, a warunkami prawidłowego wykonywania zadań nałożonych na formację jaką jest Policja, jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie funkcjonariuszy, Sąd uznał, że dla oceny legalności decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1, konieczne jest takie określenie w niej parametrów stanowiska służbowego funkcjonariusza, które będą wskazywały na równorzędność stanowisk. W ocenie Sądu, przeniesienie policjanta na stanowisko równorzędne, w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, oznacza jego przeniesienie na stanowisko, które musi charakteryzować się takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, takim samym dodatkiem służbowym oraz takim samym stopniem etatowym. Podkreślić też trzeba, że w orzecznictwie powszechnie prezentowany jest pogląd, iż fakt, że w związku z mianowaniem na nowe stanowisko służbowe nie uległo zmianie dotychczasowe uposażenie, nie oznacza, że było to stanowisko równorzędne, gdyż uposażenie jest tylko jednym z elementów pozwalających na ocenę równorzędności stanowiska. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organ nie wykazał, że stanowisko [...], na które mianowano skarżącego, jest równorzędne ze stanowiskiem ostatnio zajmowanym przez niego – [...]. W ocenie Sądu, wszystkie składniki uposażenia, w tym również wysokość dodatku funkcyjnego, umieszczenie stanowiska w "siatce płac", możliwość awansu, decydują o tym czy stanowisko można uznać, za równorzędne do dotychczas zajmowanego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 cyt. ustawy.