II SA/Po 902/12

Dnia 14 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia [...] lutego 2012r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Pismem z dnia [...] września 2012 r. M. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę nr XV/92/2012 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 23 lutego 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca w dolinie rzeki Wełny i Jeziora Łęgowskiego, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej działki nr [...] oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest właścicielem wymienionej nieruchomości, nabytej na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Wągrowca z dnia [...] lutego 2000 r. Ojciec skarżącego wzniósł na działce nr [...] budynek gospodarczy z paszarnią i ogrodził teren posesji. Nie zgłoszono wtedy żadnych zastrzeżeń co do zabudowy tego terenu. W chwili uzyskania prawa własności nieruchomość posiadała status rolniczy i była użytkowana jako gospodarstwo rolne w dziale specjalnym rolnictwa – hodowli zwierząt futerkowych. Prowadząc gospodarstwo rolne, skarżący w dniu [...] listopada 2004 r. zgłosił do Starosty Powiatowego w W. zamiar wykonania robót budowlanych na swojej nieruchomości w postaci ogrodzenia działki płotem z płyt betonowych o wys. 2 m. Działka nr [...] objęta była wtedy tylko częściowo planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym wspomnianą uchwałą z dnia [...] września 2003 r., który zaliczał ją do terenów zieleni nieurządzonej (W12-2ZN). Mimo uzyskania zgody, skarżący nie przystąpił do wykonania opisanych wyżej prac z uwagi na trudności finansowe. Jednocześnie M. L. uzyskał informację od Burmistrza Miasta Wągrowca, że w ciągu kilku lat plan miejscowy będzie zmieniany, a jeżeli skarżący chce by jego interes prawny został uwzględniony, to powinien złożyć odpowiedni protest. Takie pismo skarżący skierował w 2005 r., ale nie uzyskał na nie żadnej odpowiedzi. Wobec tego M. L. był przekonany, że w procedurze uchwalania nowego planu miejscowego złożony przez niego protest zostanie uwzględniony, co jednak nie nastąpiło. W § 7 ust. 1 pkt 6 powołanej uchwały z dnia 23 lutego 2012 r. wprowadzono bowiem zakaz stosowania ogrodzeń betonowych ażurowych i pełnych oraz pełnych ogrodzeń z innych materiałów z wyłączeniem niezbędnych elementów osłonowych. Z zaskarżonej uchwały wynika zarazem, że działka nr [...] objęta jest zakazem budowy budynków, pomieszczeń i pawilonów. Wobec tego skarżący nie może prowadzić działalności gospodarczej, a wobec zgłoszenia o przystąpieniu do wykonania ogrodzenia wniesiono sprzeciw, negatywnie rozpatrując zarazem odwołanie od tego rozstrzygnięcia. Doszło zatem do naruszenia interesu prawnego skarżącego, gdyż z perspektywy prowadzonej hodowli zwierząt futerkowych działka nr [...] stała się bezużyteczna. Hodowla prowadzona przez skarżącego jest w chwili obecnej zagrożona i nie może się dalej rozwijać z uwagi na brak miejsca. W konsekwencji należy uznać, że Rada Miejska w Wągrowcu przekroczyła władztwo planistyczne. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października Burmistrz Miasta Wągrowca wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, ze podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczą jego interesu faktycznego, a nie prawnego. Zaskarżony plan miejscowy nie naruszył granic władania nieruchomością ani prawa dysponowania własnością. W uchwalonym planie rozważono uwarunkowania przyrodnicze terenów doliny rzeki jako istotnego korytarza ekologicznego i wymogi jego ochrony. Przeznaczenie działki nr [...] pod tereny lasów (Zl) oraz tereny zieleni naturalnej (Zn) nastąpiło zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca (uchwala nr XVI/100/2007 z dnia 28 grudnia 2007 r.). Ponadto, w żadnym z poprzednio obowiązujących planów miejscowych działka nr [...] nie była przeznaczona pod zabudowę. Zgodnie bowiem z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca, zatwierdzonego uchwałą nr 64/93 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 30 grudnia 1993 r., nieruchomość ta znajdowała się w strefie niezabudowanej i była przeznaczona pod tereny zieleni nieurządzonej, w tym łąki i sady stanowiące ekosystem terenów zieleni. Przedmiotowa działka była także objęta częściowo planem miejscowym, przyjętym uchwałą nr 30/2003 z dnia 25 września 2003 r. Zgodnie z tym planem działka skarżącego została przeznaczone pod tereny zieleni nieurządzonej (W12-2ZN). Tym samym grunt ten nigdy nie był przeznaczony pod zabudowę zagrodową, a zwłaszcza pod hodowlę zwierząt futerkowych. Ponadto, skarżący w sposób nieuprawniony powołuje się na protest z dnia [...] marca 2005 r., gdyż pismo to dotyczyło projektu planu miejscowego, który nie został ostatecznie przedłożony do uchwalenia. Skarżący nie składał poza tym żadnych pism w ramach postępowania w przedmiocie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uchwała z dnia 23 lutego 2012 r. nie została zakwestionowana przez Wojewodę Wielkopolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, przy czym na podstawie art. 147 § 1 tejże ustawy sąd, uwzględniając skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 powołanej ustawy każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Trzeba przy tym zaznaczyć, że interes prawny oznacza istnienie pewnej więzi pomiędzy daną osobą a określoną normą prawa materialnego. Taki interes musi mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny, a jego naruszenie polega na nieuzasadnionym pogorszeniu sytuacji prawnej podmiotu. Zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] sierpnia 2012 r. (k. 37 akt sądowych), jak i w skardze z dnia [...] września 2012 r. (k. 3-8 akt sądowych) M. L. kwestionował uchwałę nr XV/92/2012 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 23 lutego 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca w dolinie rzeki Wełny i Jeziora Łęgowskiego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 1481). Skarżący nie zgadzał się przy tym z zakazem zabudowy oraz zakazem wznoszenia ogrodzeń, jaki został przewidziany w powyższej uchwale w odniesieniu do należącej do niego działki nr [...]. Takie postanowienie zamyka mu bowiem drogę do rozwijania prowadzonej działalności gospodarczej, polegającej na hodowli zwierząt futerkowych. Można zatem stwierdzić, że skarżący wywodził swój interes prawny z prawa własności, którego ochrony domagał się w niniejszej sprawie. Trzeba jednak od razu zaznaczyć, że prawo własności, choć niewątpliwie jest najszerszym prawem rzeczowym, nie ma bynajmniej charakteru absolutnego. Do aktów normatywnych ograniczających prawo własności zalicza się ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego kształtują bowiem, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że ustawodawca dopuszcza nałożenie na właściciela we wspomnianym akcie prawa miejscowego pewnych ograniczeń co do sposobu korzystania z rzeczy. Takie ograniczenie nie może być jednak nadmierne, a nadto powinno być uzasadnione i uwzględniać interesy wszystkich podmiotów, których dotyczy. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy, Sąd uznał, że skarga M. L. nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała z dnia [...] lutego 2012 r. nie naruszała jego interesu prawnego. Z zebranego materiału dowodowego wynika bowiem, że zdecydowana większość z uchwalonych jak dotąd miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego również wprowadzała zakaz zabudowy na terenie działki nr [...]. Zgodnie z uchwałą nr 30/2003 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 25 września 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów pomiędzy ul. Skocką a ul. Rogozińską w Wągrowcu (IV etap budowy ulicy zbiorczej – obwodnicy) (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 178 poz. 3309), bezpośrednio poprzedzającą zaskarżoną uchwałę z dnia 23 lutego 2012 r., teren działki nr [...] był oznaczony symbolem Zl (teren lasów) i Zn (teren zieleni naturalnej) oraz zaliczony do obszaru W12-2ZN. Jak wynika przy tym z § 5 pkt 11 i 12 cytowanej uchwały, na terenie, dla którego sporządzono plan miejscowy, obowiązywał zakaz budowy ogrodzeń, których ażurowość całkowita była mniejsza niż 40% i których wysokość przekraczała 1,60 m od poziomu gruntu oraz zakaz budowy ogrodzenia z prefabrykatów żelbetonowych i betonowych. Z kolei § 34 ust. 2 tejże uchwały zakazywał na terenie oznaczonym jako W12-2ZN wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych z wyjątkiem dróg oraz obiektów inżynierskich drogowych służących celom komunikacji publicznej lub – w uzasadnionych przypadkach – celom dojazdu do działek właścicieli. Podobne rozwiązanie przewidziano w uchwale nr XXIV/64/93 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 30 grudnia 1993 r., zatwierdzającej miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. Pilskiego nr 1 z dnia 7 lipca 1994 r.), która poprzedzała opisaną wyżej uchwałę z dnia 25 września 2003 r. Przedmiotowa działka została oznaczona w miejscowym planie ogólnym symbolem Ł (tereny zieleni nieurządzonej, w tym łąki i sady stanowiące ekosystem terenów zieleni), dla których pkt 1.3.1. tejże uchwały wprowadzał co do zasady zakaz budowy obiektów innych niż urządzenia infrastruktury technicznej. Tylko w świetle najstarszego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca, zatwierdzonego uchwałą nr XIV/64/82 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Pile z dnia 14 maja 1982 r. (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej w Pile nr 8 z dnia 31 maja 1982 r.), działka nr [...] została oznaczona symbolem UI jako teren przeznaczony pod inne usługi. Z adnotacji poczynionej na kopii tejże uchwały wynika zarazem, że opisany ogólny plan miejscowy obowiązywał do 1990 r. (załącznik nr 7 do pisma z dnia 7 stycznia 2013 r. – k. 109-110 akty sądowych). Tym samym powyższa uchwała nie tylko nie pozostaje już w mocy od dłuższego czasu, lecz ponadto proponowane w niej rozstrzygnięcie dotyczące działki skarżącego nie było kontynuowane w żadnym z późniejszych aktów planistycznych. Obecnie zatem powyższa uchwała z dnia 14 maja 1982 r. posiada więc walor tylko historyczny. Konkluzję tę wzmacnia poza tym analiza studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Wągrowiec. W studium, zatwierdzonym uchwałą nr XVI/100/2007 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 28 grudnia 2007 r., działka nr [...] została bowiem zaliczona do obszarów wyłączonych z zabudowy jako tereny przyrodnicze systemu wód otwartych. Podobną regulację zawierało wcześniejsze studium, zatwierdzone uchwałą nr 19/98 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 17 czerwca 1998 r., zgodnie z którym grunt skarżącego zakwalifikowano jako tereny zieleni urządzonej i jednocześnie znajdujące się poza obszarem przeznaczonym pod zabudowę. W konsekwencji należy więc stwierdzić, że skarżący nie mógłby zabudować przedmiotowej działki nawet gdyby uchwała z dnia 23 lutego 2012 r. nie została w ogóle podjęta, skoro poprzednio obowiązujące plany miejscowe także wprowadzały zakaz zabudowy na tym terenie. Sytuacja prawna M. L. nie uległa wobec tego pogorszeniu w wyniku uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego. Na marginesie należy jeszcze zauważyć, że skarżący najprawdopodobniej nie uzyskałby również pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdyby dla działki nr [...] nie został uchwalony żaden plan miejscowy. Ze względu bowiem na usytuowanie tej nieruchomości nie wydaje się możliwy do spełnienia chociażby wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trzeba poza tym podkreślić, że objęcie działki nr [...] zakazem zabudowy nie jest rozwiązaniem nowym, wprowadzonym dopiero w uchwale z dnia 23 lutego 2012 r. Stanowi ono w istocie kontynuację wypracowanej wcześniej koncepcji co do sposobu zagospodarowania omawianej przestrzeni, przy czym rozwiązanie to sięga co najmniej okresu uchwalania przywoływanego już wyżej miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 grudnia 1993 r. Tym samym sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie ulegał modyfikacji od około 20 lat. Dlatego też kwestionowane przez M. L. postanowienia uchwały z dnia 23 lutego 2012 r. nie mogą być uznane za przekroczenie władztwa planistycznego, mimo istotnego ograniczenia prawa własności. Trzeba zarazem podkreślić, że M. L. nie brał aktywnego udziału w procedurze uchwalania planu miejscowego z dnia 23 lutego 2012 r. Tym samym pozbawił się on możliwości zgłaszania postulatów co do zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...]. W skardze z dnia [...] września 2012 r. wskazywał on wprawdzie na błędne poinformowanie go o możliwości złożenia protestu, lecz niemniej trzeba podkreślić, że proces uchwalania planu miejscowego został skonstruowany w sposób mający na celu zapewnienie jak najszerszego udziału osób zainteresowanych. Dlatego podawane są do wiadomości publicznej w szczególności informacje o terminie zapoznania się z projektem planu i składania stosownych wniosków. Wymogi te zostały zachowane w rozpatrywanej sprawie. Obwieszczeniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Burmistrz Miasta Wągrowca zawiadomił o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (k. 20 akt adm.), zamieszczając też stosowne ogłoszenie w prasie lokalnej (k. 22 akt adm.). Ponadto, obwieszczeniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Burmistrz Miasta Wągrowca powiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego (k. 295 akt adm.). Informacja ta została także opublikowana w lokalnej prasie (k. 299 akt adm.). W dniu [...] stycznia 2012 r. odbyła się też publiczna dyskusja nad przyjętymi w tym planie rozwiązaniami (k. 301-305 akt adm.). W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).