II GSK 1586/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 259/13 w sprawie ze skargi J. J. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 maja 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 259/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.J., uchylił postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania, a także orzekł, że postanowienie to nie podlega wykonaniu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2012 r., działając na podstawie na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 a) ust. 1 i 2, art. 18 ust. 5 lit. a) i b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej jako u.t.d.), a także lp. 2.9. załącznika nr 3 do tej ustawy, nałożył na J. J. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za stwierdzone naruszenie polegające na wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. Odwołanie od decyzji złożył, w imieniu J. J., adwokat P. Ż., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Do odwołania nie został załączony dokument pełnomocnictwa. Pismem z dnia 17 lipca 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, zgodnie z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej także jako: k.p.a.), wezwał J. J. do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez przedłożenie oryginału lub urzędowo poświadczonego pełnomocnictwa do reprezentowania strony przez adw. P. Ż. Organ wskazał, że wymagane dokumenty należy przedłożyć w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Jednocześnie pouczył skarżącą o treści art. 10 k.p.a. oraz o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania nie później niż do dnia 31 sierpnia 2012 r. Z uwagi na konieczność ustalenia daty doręczenia stronie wezwania w zakresie uzupełnienia braków formalnych odwołania, GITD (pismem z dnia 25 października 2012 r.) poinformował skarżącą o możliwości przedłużenia czasu rozpatrzenia odwołania nie później niż do dnia 30 listopada 2012 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania reklamacyjnego ustalono, że wezwanie z dnia 17 lipca 2012 r. zostało doręczone skarżącej w dniu 24 lipca 2012 r. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2012 r., wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 33 k.p.a., Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził "niedopuszczalność wniesienia odwołania". W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że mimo wspomnianego wezwania do dnia wydania postanowienia nie został uzupełniony brak formalny odwołania w postaci dokumentu pełnomocnictwa. Okoliczność ta, zdaniem organu, musiała skutkować wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Na powyższe postanowienie J. J. (reprezentowana przez adwokata P. Ż.) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie tego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podkreślono, powołując się na treść art. 64 § 2 k.p.a., że w sytuacji niezałączenia pełnomocnictwa do odwołania wniesionego przez pełnomocnika, to pełnomocnik (jako wnoszący odwołanie) powinien być wezwany do złożenia pełnomocnictwa w zakreślonym terminie, a w razie niewykonania wezwania organ powinien wezwać bezpośrednio stronę do podpisania odwołania. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę J. J. Sąd I instancji za bezsporną uznał okoliczność sporządzenia i wniesienia odwołania od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 maja 2012 r. przez pełnomocnika skarżącej adwokata P. Ż., który nie przedstawił organowi dokumentu pełnomocnictwa. Poza sporem, zdaniem Sądu, jest również to, że w zakreślonym w wezwaniu terminie wspomniany brak formalny nie został uzupełniony. WSA w Warszawie wskazał, że niezłożenie pełnomocnictwa stanowi brak formalny odwołania. Stąd też powinien on zostać usunięty, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jednak ze skutkami nieusunięcia wynikającymi z art. 134 k.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy zobowiązany był w niniejszej sprawie, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., wezwać wnoszącego odwołanie adwokata P. Ż. do przedstawienia pełnomocnictwa, ze stosownym pouczeniem o skutkach niewykonania tej czynności w postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.). Sąd I instancji stwierdził, że podejmując próbę usunięcia braku formalnego odwołania złożonego przez adwokata P. Ż., organ wezwał do jego usunięcia J. J., a nie jak powinien - składającego odwołanie, powołującego się na pełnomocnictwo strony oraz podpisanego na odwołaniu, adwokata P. Ż. Tym samym organ odwoławczy nie podjął niezbędnej czynności w celu uzupełnienia braku formalnego odwołania. Skoro wezwanie do uzupełnienia braku formalnego odwołania, skierowane do strony zamiast do osoby wnoszącej w jej imieniu pismo, to jest adwokata P. Ż., było wadliwe, to nie skutkowało konsekwencjami tego nieuzupełnienia, a zaskarżone postanowienie zostało w tej sytuacji wydane z naruszeniem wskazanych w nim przepisów. WSA w Warszawie podkreślił, że literalne brzmienie art. 64 § 2 k.p.a. wskazuje, że w razie stwierdzenia niespełniania wymagań formalnych podania, organ wzywa "wnoszącego do usunięcia braków (...)". Oznacza to, że w razie wniesienia podania przez osobę podającą się za pełnomocnika strony, organ powinien tę właśnie osobę, a nie stronę, wezwać do uzupełnienia braku przez złożenie pełnomocnictwa. Dopiero niezastosowanie się osoby wnoszącej pismo i podającej się za pełnomocnika do tego wezwania, upoważniałoby organ do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Strona nie powinna natomiast ponosić negatywnych dla niej skutków procesowych z powodu niewłaściwego wystosowania przez organ wezwania, gdyż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest m.in. zasada działania organu na podstawie przepisów prawa oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 6 i 8 k.p.a.). Od opisanego wyroku skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi GITD zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako: p.p.s.a.) w związku z art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy naruszył ten przepis kierując wezwanie nie do pełnomocnika, a do strony postępowania, podczas gdy wnoszącym podanie w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. nie jest pełnomocnik, bowiem on nie wnosi podania, a podanie takie wnosi strona postępowania administracyjnego, zatem organ właściwie wezwał do usunięcia braku w zakresie pełnomocnictwa stronę postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że wnoszącym podanie w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. jest zawsze podmiot, w imieniu którego działa pełnomocnik. Ustawodawca celowo nie użył sformułowania "strona postępowania", bowiem w postępowaniu administracyjnym samodzielnie działa nie tylko strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., ale także podmioty na prawach stron takie jak: organizacje społeczne, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka lub inne podmioty mogące występować na podstawie przepisów szczególnych w postępowaniu administracyjnym. Wnoszący skargę kasacyjną organ podał, że art. 33 § 3 k.p.a. ma takie znaczenie, iż aby pełnomocnik mógł być uznany za skutecznie ustanowionego, to ma obowiązek złożenia pełnomocnictwa do akt sprawy przy pierwszej czynności procesowej, gdyż wiąże się to ze skutecznością podejmowanych przez niego czynności. Czynność procesowa, podjęta przez pełnomocnika bez istnienia umocowania opartego na oświadczeniu woli strony, nie wywołuje skutków prawnych. Jeżeli pełnomocnik nie przedstawi upoważnienia przy pierwszej czynności procesowej, to nie może zostać dopuszczony do jakiejkolwiek czynności podejmowanej przez organ. Dopuszczeniem do takiego działania byłoby skierowanie wezwania do uzupełnienia braku formalnego w postaci przesłania pełnomocnictwa. Stąd też takie wezwanie należy kierować bezpośrednio do strony postępowania. Niezależnie od powyższego, zdaniem GITD, k.p.a. nie wyłącza osobistego udziału strony postępowania w czynnościach procesowych, nawet wówczas, gdy w sprawie został ustanowiony pełnomocnik i pełnomocnictwo znajduje się w aktach sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła ponadto, że zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Osobistego działania wymaga - w ocenie GITD - przypadek, w którym pełnomocnik nie dołączył przy pierwszej czynności procesowej pełnomocnictwa. Wezwanie organu powinno być zatem kierowane do strony postępowania, jako że czynność ustanowienia pełnomocnictwa jest czynnością osobistą, gdyż zawiera jednostronne oświadczenie woli, które jedynie strona może wyrazić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony podniesionymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w sytuacji gdy do odwołania od decyzji, podpisanego przez profesjonalnego pełnomocnika strony, nie zostanie dołączony dokument pełnomocnictwa to organ, działając na podstawie art. 64 k.p.a., do uzupełnienia tego braku formalnego powinien wezwać pełnomocnika, czy też bezpośrednio stronę postępowania administracyjnego. Uchylając zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego o niedopuszczalności odwołania Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skierowanie wezwania do usunięcia braku formalnego odwołania w niniejszej sprawie do strony, a nie do jej pełnomocnika, stanowiło naruszenie prawa, co musiało skutkować wyeliminowaniem tego aktu z obrotu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest prawidłowe. Zauważyć należy, że w postępowaniu administracyjnym strona postępowania działa osobiście, ale może działać również przez pełnomocnika, z wyjątkiem sytuacji gdy charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32 k.p.a.). Ustanawiając pełnomocnika strona postępowania może kierować się różnymi motywami. Jedną z podstawowych intencji powierzenia prowadzenia sprawy przez stronę postępowania innej osobie, a szczególności osobie profesjonalnie zajmującej się pomocą prawną, jest dbałość o jak najpełniejszą ochronę swych praw i interesów. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa. Innymi słowy ustanawia ona profesjonalnego pełnomocnika w celu uwolnienia się od problemów prawnych związanych z toczącym się postępowaniem administracyjnym lub sądowym. W związku z tym organ administracji publicznej w sprawie, w której strona powołała pełnomocnika nie może dowolnie decydować, czy o czynnościach procesowych informować pełnomocnika, czy też pomijając pełnomocnika informować wyłączenie stronę. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., w sprawach, w których strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie postępowania. Przechodząc do oceny argumentów przedstawionych przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną dotyczących sytuacji, gdy organ może mieć wątpliwości, co do skuteczności ustanowienia w sprawie pełnomocnika, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z art. 33 § 3 k.p.a. wynika obowiązek pełnomocnika polegający na dołączeniu do akt sprawy oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Zatem ustawodawca zobowiązał pełnomocnika, a nie stronę postępowania do wykazania umocowania do działania w sprawie. W jednolitym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nieprzedstawienie organowi dokumentu świadczącego o udzielonym mu pełnomocnictwie wraz ze sporządzonym przez niego odwołaniem jest brakiem formalnym podlegającym uzupełnieniu w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skutkiem nieuzupełnienia w terminie braku formalnego odwołania, w myśl art. 134 k.p.a., jest stwierdzenie (w formie postanowienia) niedopuszczalności odwołania. Skoro, jak wspomniano, zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. na pełnomocniku ciąży formalny obowiązek przedstawienia organowi dokumentu pełnomocnictwa, to w razie braku takiego dokumentu, organ powinien zwrócić się o uzupełnienie tego braku formalnego właśnie do pełnomocnika. Organ nie może w takiej sytuacji, z pominięciem pełnomocnika, wzywać do uzupełnienia braku formalnego poprzez nadesłanie pełnomocnictwa wyłącznie strony postępowania, gdyż jak wspomniano, stanowiłoby to zaprzeczenie celowi, w jakim ustanawia się pełnomocnika. Stąd też, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, Główny Inspektor Transportu Drogowego, stwierdzając niedopuszczalność odwołania J. J., naruszył art. 64 § 2 k.p.a. w ten sposób, że wezwanie do usunięcia braków formalnych skierował do strony postępowania, a nie do jej pełnomocnika. Dopiero bowiem w przypadku nieuzupełnienia wspomnianego braku formalnego przez pełnomocnika, organ administracji publicznej mógłby ewentualnie rozważać możliwość stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Tym samym zasadnie przyjął Sąd I instancji, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie. Takie działanie organu narusza nie tylko art. 64 § 2 k.p.a., ale także podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, takie jak na przykład zasada zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), a także zasada informowania stron (art. 9 k.p.a.). Strona postępowania nie może ponosić negatywnych skutków wynikających z niewiedzy o istniejącym w sprawie stanie faktycznym i prawym, spowodowanych niegodnym z prawem działaniem organu administracji publicznej. Należy wskazać jednocześnie, że orzecznictwo sądów administracyjnych mając na uwadze ochronę praw stron postępowania postuluje dalej idące wnioski w omawianym zakresie. Przyjmuje się bowiem, że w przypadku pisma składanego w postępowaniu administracyjnym przez stronę reprezentowaną przez pełnomocnika - jeśli taki dokument nie jest złożony lub budzi wątpliwości organu - powinien on wezwać pełnomocnika do złożenia właściwego dokumentu pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Jeśli natomiast osoba wskazana jako pełnomocnik nie może pełnić tej roli, organ powinien wezwać stronę do podpisania odwołania pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 560/11). Podpisanie określonego środka prawnego przez osobę, która nie może z przyczyn formalnych być pełnomocnikiem, jest brakiem formalnym, który może podlegać usunięciu przez wezwanie strony do jego podpisania. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.