II OSK 2625/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 219/13 w sprawie ze skargi F. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 27 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 219/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi F. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia pozwolenia konserwatora na wykonanie robót budowlanych – uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 2). W uzasadnieniu Sąd podał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. ([...], na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), dalej u.o.z.o.z., oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze w związku z odwołaniem F. P. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012r. (218/DC/12) udzielającej - na podstawie art. 36 ust.1 pkt 1 i art. 92 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków, § 4 i § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz.U. Nr 165, poz. 987), art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118) oraz art. 104 k.p.a. - pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy budynku (dz. nr [...]) przy ul. W. w Ciechanowie. Organ przytoczył art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z stanowiący, iż prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stwierdził, że przedmiotowy budynek położony jest na terenie historycznego założenia urbanistycznego śródmieścia m. C. wpisanego do rejestru zabytków wraz z warstwą kulturową decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...]. Organ badając legitymację prawną podmiotu, który złożył odwołanie przytoczył art. 28 k.p.a. i zaznaczył, że interes prawny musi mieć oparcie w przepisach prawa materialnego, a dopiero jego istnienie i związek z rozpoznawaną sprawą warunkuje przyznaniem konkretnej osobie przymiotu strony. Wskazał, że ustawa o ochronie zabytków nie wskazuje kręgu stron w sprawie pozwolenia konserwatorskiego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1. Zgodnie z art. 36 ust. 5 tej ustawy pozwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. W tej sytuacji, zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a. Organ podał, że z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości gruntowej działki nr [...] w Ciechanowie i budynku stanowiącego odrębną nieruchomość wynika, że jest ona własnością Gminy Miejskiej Ciechanów oddaną w użytkowanie wieczyste S. w Ciechanowie. W budynku ustanowiono odrębną własność niektórych lokali, w tym lokalu niemieszkalnego E. i K. S. (KW nr [...]) i lokalu mieszkalnego M. i F. P. (KW nr [...]). Postępowanie wszczęto na wniosek p.p. S., którzy załączyli zgodę S. na montaż daszku i szyldu podświetlanego nad wejściem do ich lokalu użytkowego. Organ podał, że Spółdzielnia jest współwłaścicielem nieruchomości wspólnych na działce nr [...] powołał art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, dalej u.s.m., stwierdzając, że to S. posiada przymiot strony i reprezentuje swoich członków. S. zatem przysługiwał środek odwoławczy. Zdaniem organu, decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. nie nakłada na odwołującego się żadnych obowiązków, ani nie przyznaje mu uprawnień wynikających z ustawy o ochronie zabytków. Nie dotyczy zatem sfery jego interesu prawnego, a więc organ I instancji błędnie uznał F. P. za stronę postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożył F. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów k.p.a., a w szczególności art. 28 i art. 127 § 1 k.p.a. poprzez odmówienie prawa strony oraz będące tego skutkiem naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w zw. z art. 27 ust. 2 u.s.m. przez ustalenie, że inwestorzy dysponując zgodą S., przy braku zgody innych współwłaścicieli, spełnili przesłanki do udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Zdaniem skarżącego, współwłaściciel nieruchomości jest w zasadzie stroną w każdym postępowaniu, które dotyczy nieruchomości będącej jego współwłasnością. Nie stanowi wyjątku od tej zasady art. 27 ust. 2 u.s.m. chyba, że postępowanie dotyczyłoby wyłącznie eksploatacji lub utrzymania zarządzanej przez spółdzielnię wspólnej nieruchomości, a przedmiot postępowania obejmowałby sprawy nie przekraczające zakresu zwykłego zarządu. Skarżący oświadczył, że wraz z żoną jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w spornym budynku i ani on, ani żona nigdy nie wyrażali zgody na modernizację elewacji budynku. Wskazał, że S. wraz z właścicielami poszczególnych lokali jest współużytkownikiem wieczystym ww. działki i działając w zakresie zwykłego zarządu wyraziła zgodę na modernizację elewacji. Jednak każda modernizacja elewacji budynku stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną i w związku z tym decyzje organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organ II instancji stwierdził, że przymiot strony w postępowaniu toczącym się w trybie art. 36 ustawy o ochronie zabytków należy ustalać na podstawie art. 28 k.p.a., bowiem ustawa ta nie zawiera regulacji w tym zakresie. Jednocześnie jednak Sąd wskazał, że działka nr [...] w Ciechanowie została oddana w użytkowanie wieczyste S. w Ciechanowie, a w budynku przy ul. W. stanowiącym odrębną nieruchomość, położonym na ww. działce, ustanowiono odrębną własność niektórych lokali, w tym lokalu niemieszkalnego E. i K. S. (KW nr [...]) i lokalu mieszkalnego M. i F. P. (KW nr [...]). Stosownie do art. 2 ust. 1 z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), dalej u.w.l., samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu mogą stanowić odrębne nieruchomości. W razie wyodrębnienia własności lokalu jego właścicielowi przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokalu. Powiązanie to ma charakter przymusowy i musi trwać, dopóki istnieje odrębna własność lokalu (art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali). Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Powyższe oznacza, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości budynkowej oraz współużytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej, które stanowią nieruchomość wspólną. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), dalej u.s.m., spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. A zatem, po ustanowieniu odrębnej własności pierwszego lokalu w budynku należącym uprzednio w całości do spółdzielni mieszkaniowej, zarząd – co do zasady - sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa. W art. 27 ust. 2 u.s.m. nie określono zakresu sprawowanego przez spółdzielnię mieszkaniową zarządu nieruchomością wspólną, wyłączając przy tym możliwość stosowania ustawy o własności lokali (poza art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a). A więc należało odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego, w szczególności art. 199 K.c., zgodnie z którym na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie, mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Tak więc w sytuacji, gdy spółdzielnia mieszkaniowa jest współwłaścicielem części wspólnych nieruchomości i sprawuje jednocześnie zarząd nieruchomością, to uprawnienie spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, należy oceniać z uwzględnieniem rodzaju planowanego zamierzenia inwestycyjnego w odniesieniu do zakresu praw i obowiązków przysługujących spółdzielni w ramach pełnionego przez nią zarządu nieruchomością wspólną. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12. Wobec powyższego spółdzielni mieszkaniowej przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko w takim zakresie, w jakim jest ona zobowiązana do eksploatacji i utrzymania w stanie niepogorszonym nieruchomości wspólnej (art. 4 ust. 2 i ust. 4 u.s.m.). W przeciwnym wypadku realizacja konkretnego zamierzenia budowlanego winna być kwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu. Zdaniem Sądu, skoro zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni nie uprawnia spółdzielni mieszkaniowej do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w zakresie czynności przekraczających zwykły zarząd, niezwiązanych z wykonywanym zarządem, to przymiot strony pozostałych współwłaścicieli ww. nieruchomości wspólnej należało wyprowadzić z treści art. 195 i 199 K.c. Art. 27 ust. 2 u.s.m wyłącza bowiem możliwość stosowania przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną uregulowanych w ustawie o własności lokali. W związku z powyższym, jako chybione należało ocenić stanowisko organu odwoławczego, że na montaż daszku i szyldu podświetlanego do ściany ww. budynku, nad wejściem do lokalu użytkowego wystarczająca była zgoda S., z pominięciem pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, przy założeniu, że współwłaściciele nie podjęli uchwały, o której mowa w art. 241 u.s.m., poddając ich prawa i obowiązki oraz zarząd nieruchomością wspólną ustawie o własności lokali, czy umowy wymienionej w art. 18 ust. 1 u.w.l. W tej sytuacji nie można było podzielić argumentacji organu odwoławczego, że udzielone decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. pozwolenie konserwatorskie na wykonanie ww. robót budowlanych w części wspólnej budynku położonego na terenie historycznego założenia urbanistycznego śródmieścia m. Ciechanowa wpisanego do rejestru zabytków wraz z warstwą kulturową - nie dotyczy sfery interesu prawnego F. P. Dodatkowo Sąd zaznaczył, że w świetle § 4 ust. 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia z dnia 27 lipca 2011 r. do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych wnioskodawca winien bowiem dołączyć dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem, albo oświadczenie wnioskodawcy o posiadaniu tego tytułu. W skardze kasacyjnej E. S. i K. S., reprezentowani przez r.pr. R. R., zaskarżyli powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w szczególności: 1) art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w ramach zwykłego zarządu nie mieści się wyrażenie zgody na montaż daszku i szyldu podświetlonego nad wejściem do lokalu użytkowego; 2) art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w zakresie prac objętych decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012 roku, zarządca nieruchomości – S. zobligowana była uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli lokali; 3) art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż Panu F. P. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012 roku. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z dokumentacji fotograficznej na okoliczność rodzaju, zakresu i rozmiaru wykonanych prac, a w konsekwencji ich związku ze zwykłym zarządem nieruchomością oraz przyczyną dla których zostały wykonane. Dokumentacja ta została wykonana po dniu wydania orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w kontekście uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest błędne. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie ulega wątpliwości, że pojęcie zarządu, o którym mowa jest w art. 27 ust. 2 u.s.m., występuje w dwóch różnych znaczeniach, mianowicie w znaczeniu funkcjonalnym oraz w znaczeniu podmiotowym. Ustawodawca zaniechał bliższego określenia zakresu funkcjonalnego (przedmiotowego) zarządu wykonywanego przez spółdzielnię mieszkaniową z mocy ustawy w odniesieniu do nieruchomości wspólnej. Chodziłoby tu o zarządzanie nieruchomością wspólną, czyli podejmowanie czynności faktycznych i prawnych (w tym także procesowych) koniecznych dla utrzymania tej nieruchomości. W prawie cywilnym czynności zarządu dotyczące rzeczy wspólnej dzielą się na czynności zwykłego zarządu oraz przekraczające zakres zwykłego zarządu. Według dominującego zapatrywania, czynności zwykłego zarządu to takie, które mają na celu załatwienie bieżących spraw związanych z eksploatacją rzeczy i utrzymanie jej w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia. Należą do nich w szczególności: bieżące administrowanie nieruchomością wspólną, wynajmowanie lokali, pobieranie czynszu, instalacja kanalizacji, odnowienie elewacji budynku oraz, choć jest to dyskusyjne, podział rzeczy quoad usum. Pozostałe czynności zarządu należą do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a ich dokonanie jest objęte szczególnym reżimem prawnym. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy skarżący podniósł, że przedmiotowe roboty montażu daszku i szyldu podświetlanego nad wejściem do lokalu nie wymagały uzyskania stosowanego pozwolenia na budowę. Żadna z wykonanych robót nie przekraczała zwykłego zarządu, a w konsekwencji do ich wykonania wystarczająca była zgoda zarządcy nieruchomości – S. Montaż szyldu informacyjno – reklamowego nad wejściem do lokalu stanowi normalną czynność związaną z istotą samego lokalu użytkowego, który przeznaczony jest do prowadzenia w nim działalności gospodarczej. Skarżący wskazał, iż jego działanie polegające na zamontowanie daszku nad wejściem do lokalu zostało niejako wymuszone faktem powstania gniazd jaskółczych pod okapem w więźbie dachowej budynku. Powstanie gniazd spowodowało ujawnienie się problemu ptasich odchodów, które uniemożliwiały normalne korzystanie z lokalu skarżących. Zamontowanie przedmiotowego daszka było podyktowane koniecznością zapewnienia możliwości normalnego korzystania z lokalu. Poczynione w tym zakresie prace nie miały charakteru modernizacyjnych, czy też remontowych, a były zaś związane z nowo powstałą sytuacją, która miała wpływ na normalne, codzienne korzystanie z lokalu. Działanie skarżących jak i jego przyczyny wprost wiążą się i wynikają ze zdarzeń objętych zwykłym zarządem jakąkolwiek nieruchomością i tylko w takich kategoriach mogą być rozpoznawane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniesiono, że obszerne uzasadnienie skargi wykracza poza zakres przedmiotowy przedmiotowej sprawy. W rzeczywistości daszek o solidnej konstrukcji metalowej i podtrzymujący go metalowy wspornik zabudowany również tworzywem sztucznym jest elementem straganu, który służy do sprzedaży owoców i warzyw. Powierzchnia sklepowa natomiast jest wykorzystywana jako magazyn towarów sprzedawanych na straganie. Cała działalność i obsługa klientów odbywa się na zewnątrz bez zgody współużytkowników wieczystych gruntu. Szyld podświetlany jest faktycznie reklamą, ponieważ został zamontowany pomimo umieszczenia wcześniej dwóch innych szyldów niepodświetlanych. F. P. podniósł, że rzeczywistą przyczyną zamontowania daszku było utworzenie w miejscu poprzedniego – nowego straganu. Poprzedni stragan skarżący zobowiązani byli zlikwidować na mocy wyroku Sądu Rejonowego w Ciechanowie z dnia [...] lipca 2012 r. , sygn. akt [...] nakazujący usunięcie straganu z gruntu współużytkowników wieczystych. Nadto podkreślił, że skarżący zostali wezwani w dniu 2 sierpnia 2012 r. przez S. do usunięcia straganu, jednak do chwili obecnej nie zastosowali się do tego wezwania. W ocenie F. P. zarzut, że montaż daszku i szyldu podświetlonego mieści się w granicach zwykłego zarządu jest nieuzasadniony. Czynność dokonywania jakichkolwiek zmian na elewacji budynku przekracza zakres zwykłego zarządu bez względu czy wymagane jest pozwolenie na budowę czy tez nie. Wymóg zgody poszczególnych współwłaścicieli i współużytkowników wieczystych na wykonanie powyższych robót na elewacji budynku uzasadnia przyznanie mu prawa strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, a to z poniższych względów. Zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.) – dalej;"u.s.m.". Zgodnie z tym przepisem zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Artykuł 27 ust. 2 u.s.m. wyraża generalną zasadę wykonywania zarządu na podstawie ustawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12 wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej (por. ONSAiWSA 2013/2/23). W każdej sprawie konieczna jest zatem ocena charakteru czynności podejmowanej przez spółdzielnię mieszkaniową, a więc ustalenie, czy rodzaj robót budowlanych przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, czy też mieści się w ramach zarządu zwykłego. Naczelny Sąd Administracyjny w motywach powyższej uchwały podkreślił, że jeżeli w konkretnej sytuacji realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 K.c. Natomiast jeżeli realizacja zamierzenia budowlanego nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, to spółdzielnia mieszkaniowa ma uprawnienie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli. Zauważyć należy, iż ustawodawca tak w Kodeksie cywilnym, jak i w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych nie zdefiniował pojęcia czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że przez "czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu" rzeczą wspólną należy rozumieć czynności rozporządzenia rzeczą wspólną ( zbycia własności rzeczy, obciążenia nieruchomości prawem rzeczowym ograniczonym, wynajęcie, itp.), czynności zmieniające dotychczasowe przeznaczenie rzeczy, a także m.in. modernizację, nadbudowę i przebudowę, podział nieruchomości. Do czynności zaś, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu, należy załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy zgodnym z jej przeznaczeniem, zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym (np. dokonywanie bieżących napraw) w ramach aktualnego przeznaczenia ( por. J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1997, s. 130; Kodeks cywilny z komentarzem pod red. J.Winiarza, Warszawa 1989, s. 178; S. Rudnicki, G. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe", LexisNexis 2011, s. 287). Skoro na spółdzielni mieszkaniowej spoczywają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania oraz remontu budynku (art. 4 ust. 4 i art. 61 u.s.m.), to spółdzielnia w ramach sprawowanego zarządu ma prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w tym zakresie. W konsekwencji, wykonując zarząd nieruchomością wspólną w ramach czynności zwykłego zarządu - np. w razie potrzeby dokonania remontu czy konserwacji, koniecznych dla właściwej eksploatacji nieruchomości wspólnej lub utrzymania jej w odpowiednim stanie - spółdzielnia nie ma obowiązku uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli celem wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. Ustawodawca celowo pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów, gdyż zależy ona od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 906/09). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreślającym, że instalowanie kanalizacji sanitarnej, opadowej i wodociągu na nieruchomości, będącej przedmiotem współwłasności, może mieścić się w ramach zwykłego zarządu, jeżeli nieruchomość służy współwłaścicielom wyłącznie do ułatwienia korzystania z innych nieruchomości (wspólna droga), a wymieniona na wstępie inwestycja ma na celu zwiększenie użyteczności jednej z nich ( por. uchwała z dnia 19 kwietnia 2002 r., sygn. akt III CZP 18/02 - OSNC 2003/2/18; postanowienie SN z dnia 21 listopada 1980 r., sygn. akt III CRN 166/80 - OSNC 1981/6/111, LEX nr 2597). Podzielić należy stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, iż montaż daszku i szyldu nad wejściem do lokalu użytkowego w budynku położonym przy ul. W. w Ciechanowie mieści się w ramach czynności zwykłego zarządu sprawowanego przez S. w Ciechanowie. Czynności te związane są ze zwykłym korzystaniem z lokalu użytkowego, a montaż daszku ( o lekkiej konstrukcji, co odzwierciedla załączony do akt sprawy projekt budowlany ) ma dodatkowo na celu zabezpieczenie elewacji budynku. Sposób zamocowania daszku i szyldu nie stanowi ingerencji w substancję budynku, wykonanie prac z tym związanych nie ingeruje w stan prawny wspólnej nieruchomości i ma na celu zwykłą eksploatację i utrzymanie w stanie niepogorszonym. Z tych względów należy uznać, że – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – podjęta przez S. w Ciechanowie czynność stanowi czynność zwykłego zarządu i do skutecznego jej dokonania nie była wymagana zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W tej sytuacji – mając na uwadze zakres realizacji planowanych prac budowlanych – S. w Ciechanowie w ramach sprawowanego zarządu uprawniona była do udzielenia zgody E. i K. S. na montaż daszku i szyldu nad wejściem do lokalu użytkowego, stanowiącego odrębną własność E. i K. S. W okolicznościach niniejszej sprawy zarząd nieruchomością wspólną, wykonywany przez S. w Ciechanowie na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.), uprawniał S. do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Usprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Sama okoliczność, iż w przedmiotowym budynku ustanowiono odrębną własność lokalu mieszkalnego M. i F. P. nie oznacza, że F. P. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie przez konserwatora zabytków pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, prowadzonym na podstawie art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Przypomnieć też należy, iż jak stanowi przepis art. 36 ust. 8 tej ustawy uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Podkreślić należy, iż w postępowaniu przed wojewódzkim konserwatorem zabytków zastosowanie znajduje ogólna zasada wynikająca z art. 28 k.p.a. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić postawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 - publik. E.Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109). Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Nadto interes prawny musi mieć charakter aktualny, konkretny i obiektywny. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek E. i K. S., którzy do wniosku załączyli zgodę S. w Ciechanowie na montaż daszku i szyldu nad wejściem do lokalu użytkowego stanowiącego odrębną własność wnioskodawców. Spółdzielnia, jako współwłaściciel nieruchomości wspólnych na działce nr [...] przy ul. W. w Ciechanowie i reprezentant swoich członków, posiada przymiot strony tego postępowania. Decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012r. udzielająca pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy budynku (dz. nr [...]) przy ul. W. w Ciechanowie nie nakłada na F. P. żadnych obowiązków, ani nie przyznaje mu jakichkolwiek uprawnień. Przedmiotowa decyzja nie wkracza w sferę interesu prawnego F. P. Wprawdzie zasada, że właściciela lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności reprezentuje zarządca nieruchomości nie jest okolicznością, która wyklucza automatycznie możliwość wystąpienia właściciela odrębnego lokalu w charakterze strony określonego postępowania administracyjnego, lecz może to mieć miejsce tylko wówczas, gdy wykaże własny zindywidualizowany interes prawny, czego w niniejszej sprawie F. P. nie uczynił. Sąd pierwszej instancji uznał, iż F. P. ma przymiot strony w postępowaniu przed konserwatorem zabytków wychodząc z błędnego założenia, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z czynnością przekraczającą zwykły zarząd. Powyższe okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2012 r. Zaskarżona decyzja, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., odpowiada prawu. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, iż F. P. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. ( por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 - ONSA 1999/4/119). Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.