I OSK 672/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia WSA del. Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 15 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 685/12 w sprawie ze skargi H. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 685/12 w pkt 1 oddalił skargę H. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zaś w pkt 2 przyznał radcy prawnemu A. J. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie umorzenia H. H. kwoty [...] zł stanowiącej wypłacony w okresie od [...] października 2000 r. do [...] grudnia 2005 r. zasiłek stały. Decyzja doręczona została skarżącej w dniu [...] grudnia 2011 r. zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." H. H. pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wskazała, że nie mogła odebrać ww. decyzji z uwagi na wyjazd na Święta Bożego Narodzenia do rodziny do G., gdzie przebywała dwa tygodnie. O wydaniu decyzji dowiedziała się dopiero z treści pisma "Urzędu Miejskiego p. Dyrektor Wydziału Zdrowia P.". Zdaniem wnioskodawczyni, nie może ona ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wyjazdem w okresie świątecznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Organ wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2012 r. wezwał skarżącą do uprawdopodobnienia przyczyny uchybienia terminu, doprecyzowania okresu, w jakim przebywała poza miejscem zamieszkania oraz do przesłania pisma, z którego dowiedziała się o wydaniu decyzji. W odpowiedzi na wezwanie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. skarżąca wskazała, że do G. wyjechała w dniu [...] grudnia 2011 r., a wróciła do P. w dniu [...] stycznia 2012 r. Poinformowała, że w dniu [...] stycznia 2012 r. sprawdziła swoją skrzynkę pocztową, w której znajdowało się awizo, jednak sądziła, że dotyczy ono pisma Dyrektora Wydziału Zdrowia Urzędu Miejskiego. Podniosła, że przed [...] stycznia 2012 r. była w Urzędzie Miejskim w Wydziale Zdrowia, gdzie dowiedziała się o wydanej decyzji. W dniu [...] stycznia 2012 r. zwróciła się natomiast osobiście do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o wydanie przedmiotowej decyzji, a w dniu [...] stycznia 2012 r. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się do kwestii dotyczącej pisma Dyrektora Wydziału Zdrowia Urzędu Miejskiego w P., z którego, jak wcześniej wskazała, dowiedziała się o ww. decyzji, skarżąca poinformowała, że jest ono datowane na dzień [...] stycznia 2012 r., a zostało jej wysłane w dniu [...] lutego 2012 r. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia organ wskazał, przywołując treść art. 58 § 1 i 2 K.p.a., że przy ocenie braku winy w uchybieniu terminu należy przyjmować tzw. obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy, przy czym ocena ta winna się odbywać z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy. W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni żądanie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oparła jedynie na stwierdzeniu, że przebywała u rodziny w G. Wskazała wprawdzie w jakim okresie przebywała poza miejscem zamieszkania, to jednak w żaden sposób nie uprawdopodobniła tego faktu. W podaniu z dnia [...] stycznia 2012 r. wskazała, że u rodziny przebywała dwa tygodnie, a następnie, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r., podała, że od dnia [...] grudnia 2011 r. do dnia [...] stycznia 2012 r., a więc przeszło miesiąc. W ocenie organu, czasowe przebywanie poza stałym miejscem zamieszkania nie może zostać uznane za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Osoba zainteresowana przywróceniem terminu do dokonania określonej czynności winna wykazać, że dochowała wszelkiej staranności do dokonania czynności, dla której był zastrzeżony określony termin, a uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Zdaniem Kolegium, przy dochowaniu przez H. H. należytej staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej o swoje interesy, nie doszłoby do wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. prowadzone było na jej wniosek od czerwca 2011 r., stąd jako osoba dbająca o swoje interesy i dochowująca wszelkiej staranności, winna była poinformować organ o czasowej nieobecności w stałym miejscu zamieszkania. Pozwoliłoby to wysłać korespondencję na adres tymczasowy, bądź poczekać z doręczeniem na jej powrót. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze na powyższe postanowienie H. H. podniosła, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, bowiem uprawdopodobniła ona istnienie okoliczności, które uniemożliwiły dokonanie w terminie czynności procesowej. Podniosła, że nie ma normy prawnej, która nakładałaby na nią obowiązek informowania organu o swojej nieobecności. Skarżąca wskazała również na uchybienia, jakich dopuścił się organ I instancji nie wydając decyzji w ustawowym terminie oraz przesyłając decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. dopiero w dniu [...] grudnia 2011 r. Gdyby decyzja została wysłana bez zwłoki, miałaby ona możliwość jej odbioru. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił powyższą skargę i wskazał, że niewątpliwie doręczenie decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nastąpiło w dniu [...] grudnia 2011 r. w ramach doręczenia uregulowanego w art. 44 K.p.a. Powodem, wskazanym przez samą skarżącą, dla którego nie mogła odebrać korespondencji był wyjazd do rodziny na święta. Sąd uznał, że powyższa okoliczność nie stanowi jednak wystarczającej podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyjazd strony w toku postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy okoliczności nie wskazują, że był to wyjazd nagły, niezaplanowany, nie stanowi przyczyny uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu. Sam fakt przebywania poza miejscem zamieszkania nie uzasadnia przywrócenia terminu. Sąd zauważył, że skarżąca nie przedstawiła przy tym żadnej argumentacji na okoliczność, że pobyt ten był od niej niezależny, nagły i nie do przewidzenia. Wręcz przeciwnie, podniosła, że to właśnie fakt zaplanowanego uprzednio wyjazdu, stanowi przesłankę uzasadniającą przywrócenie terminu. Tym samym – w ocenie Sądu - skarżąca nie uprawdopodobniła swojej staranności w zakresie prowadzenia własnych spraw. Troska o swoje interesy powinna skutkować poinformowaniem organu, przed którym było prowadzone postępowanie, o czasowej nieobecności w miejscu zamieszkania, co pozwoliłoby wysłać korespondencję na adres tymczasowy, bądź poczekać z jej doręczeniem na powrót skarżącej. Wprawdzie brak jest przepisu, który obligowałby stronę do informowania organu o fakcie wyjazdu poza miejsce zamieszkanie, jednak działanie takie, w ocenie Sądu, wynika wprost z konieczności zachowania staranności w toku postępowania oraz troski o swoje interesy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zwłoki w wysłaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., Sąd wskazał, że okoliczności te nie miały wpływu na wynik sprawy. Ustawodawca przewidział bowiem środki służące zapewnieniu terminowego biegu postępowania – zażalenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, z których skarżąca nie skorzystała. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 6 listopada 2013 r. wniosła H. H., zaskarżając go w zakresie pkt 1, wnosząc o jego uchylenie w ww. części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. przywrócenie skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez ich niezastosowanie w wyniku uznania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. prawidłowo zastosowało i zinterpretowało art. 58 § 1 K.p.a.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 58 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że na skarżącej ciążył obowiązek powiadomienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o wyjeździe na okres świąt poza miejsce zamieszkania oraz przyjęcie, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania; b) art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w toku postępowania nie naruszyło zasady lojalnego działania wobec uczestników postępowania i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji; c) art. 9, art. 35 § 1, art. 36 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że naruszenie tych przepisów przez organ nie miało wpływu na zachowanie skarżącej i nie uzasadniało przyjęcia braku winy w uchybieniu terminu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. W pierwszej kolejności odnosząc się do alternatywnego wniosku skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. przywrócenie skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. przypomnieć należy, że sądy administracyjne nie rozpoznają spraw administracyjnych, lecz wyłącznie kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, orzeczeń oraz innych aktów i czynności o jakich mowa w art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. Sądowa kontrola administracji publicznej przeprowadzana jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny sprowadza się do utrzymania w mocy zaskarżonego aktu albo wyeliminowania go z obrotu prawnego. Rezultatem rozstrzygnięcia sądu nie jest konkretyzacja normy prawnej, lecz kontrola tej konkretyzacji, dokonanej przez organ administracyjny, z punktu widzenia zgodności z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 99/11, 20 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 77/11, 21 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 23/11). Z tych powodów wniosek zawarty w skardze kasacyjnej jest niedopuszczalny. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 K.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, podzielając stanowisko organu co do niespełnienia przez stronę, określonych w art. 58 § 1 K.p.a., przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, powołał się na ugruntowane w piśmiennictwie i w orzecznictwie sądowym stanowisko dotyczące stosowania tego przepisu, zgodnie z którym kwestię winy w uchybieniu terminu należy rozpatrywać w kontekście obowiązku strony do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych i w związku z tym, że przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku zachowania terminu można zatem mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Sąd I instancji wychodząc z tych niekwestionowanych założeń, prawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie okoliczności, które mogłyby świadczyć o braku winy skarżącej nie wystąpiły. Tym samym prawidłowo podzielił stanowisko organu wyrażone w postanowieniu z dnia [...] maja 2012 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., że skarżąca nie uwiarygodniła, iż przeszkoda, na którą się powołała (ponad miesięczny pobyt u rodziny w G.), była od niej niezależna. Samego bowiem wyjazdu poza miejsce zamieszkania, tym bardziej planowanego, nie można uznać za niezależną od woli strony, niedającą się przezwyciężyć przeszkodę uniemożliwiającą zachowanie terminu. Wyjazd nie uprawdopodabnia braku winy w niedotrzymaniu terminu do dokonania określonej czynności procesowej, jeżeli nie towarzyszą mu okoliczności, które mogą świadczyć o tym, że przeszkoda ta była niezależna od zobowiązanego do dokonania czynności i dla niego niemożliwa do przezwyciężenia. W niniejszej sprawie skarżąca oświadczyła, że nie mogła odebrać przesyłki zawierającej decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2011 r., a tym samym i wnieść w terminie odwołania od tej decyzji, ze względu na wyjazd świąteczny do rodziny. We wniosku o przywrócenie terminu wskazała przy tym, że jej nieobecność trwała dwa tygodnie, jednakże po wezwaniu organu o doprecyzowanie czasu nieobecności podała już, że wyjechała w dniu [...] grudnia 2011 r., a wróciła w dniu [...] stycznia 2012 r. Z żadnego pisma złożonego przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, jak również skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, nie wynika przy tym, aby wyjazd ten był nagły i od skarżącej niezależny. Okoliczności powyższe, niekwestionowane przez skarżącą, nie uzasadniają przywrócenia uchybionego terminu. Nie są to bowiem okoliczności obiektywne, występujące bez woli strony, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa, a zatem może mieć ono miejsce jedynie wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W tej sytuacji słusznie wskazał Sąd I instancji, że skoro postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. prowadzone było na wniosek skarżącej od lipca 2011 r., skarżąca wyjeżdżając poza miejsce zamieszkania, należycie dbając o swoje interesy, mogła poinformować organ o czasowej nieobecności w stałym miejscu zamieszkania, ewentualnie wskazać adres do korespondencji, tym bardziej, że jej nieobecność trwała ponad miesiąc. Udzielenie takiej informacji niewątpliwie pozwoliłoby wysłać korespondencję na adres tymczasowy, bądź poczekać z jej doręczeniem na powrót skarżącej. W tym stanie faktycznym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. prawidłowo przyjęło, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w niezachowaniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Sąd I instancji prawidłowo zaś ocenił postanowienie wydane w tej sprawie i skargę oddalił, stąd nie można mu zarzucić naruszenia przepisów art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 K.p.a. Niezasadne są również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 8, art. 9 i art. 35 § 1 w zw. z art. 36 § 1 K.p.a., błędnie przez skarżącą kasacyjnie określonych jako przepisy prawa materialnego. Naruszenia powyższych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że gdyby Prezydent Miasta P. nie prowadził postępowania w sposób opieszały (postępowanie toczyło się od lipca 2011 r.), informował stronę o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, jak również wysłał decyzję niezwłocznie po jej wydaniu (decyzję wydano w dniu [...] grudnia 2011 r., natomiast jej przesłanie do strony nastąpiło w dniu [...] grudnia 2011 r.), skarżąca miałaby możliwość odebrania jej jeszcze przed wyjazdem. Sąd I instancji nie mógł naruszyć powołanych przepisów, gdyż opieszałość organów administracji publicznej przy rozpatrywaniu powierzonych im spraw może być sygnalizowana i ewentualnie dyscyplinowana jedynie w oparciu o art. 149 P.p.s.a. w związku z art. 35-38 K.p.a., nie zaś przy kontrolowaniu orzeczenia kończącego postępowanie administracyjne, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.