I OSK 2232/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa- Lasów Państwowych Nadleśnictwa Łopuchówko od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1257/12 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia na własność Państwa, jako opuszczonej, nieruchomości rolnej oddala skargę kasacyjną I OSK 2232/13 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1257/12, po rozpoznaniu skargi M. J., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa Łopuchówko, w pkt 1 uchylił w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Poznaniu nr [...] z dnia [...] października 1965 r. o przejęciu na własność Skarbu Pastwa jako opuszczonej nieruchomości rolnej o pow. [...]ha położonej we wsi W., gmina P., powiat poznański, woj. wielkopolskie, stanowiącej byłą własność F. B., a w pkt 2 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Poznaniu nr [...] z dnia [...] października 1965 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, że M. J. wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Poznaniu z dnia [...] października 1965 r. nr [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa jako opuszczonej nieruchomości rolnej składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...] o powierzchni [...]ha, położonej we wsi W., gmina P., powiat poznański, woj. wielkopolskie, stanowiącej byłą własność F. B. M. J. wskazał, że decyzja z dnia [...] października 1965 r. o przejęciu na własność Państwa opuszczonej nieruchomości rolnej została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające jej przejęcie, oraz, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] października 1965 r. została wydana w stosunku do F. B. - osoby zmarłej. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że przejęcie opuszczonego gospodarstwa rolnego F. B. nastąpiło na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Poznaniu z dnia [...] października 1965 r. wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 168). Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu w rozdzielniku zawierała co prawda imię i nazwisko zmarłego w 1962 r. F. B., jednakże, zdaniem organu, nie można przy tym uznać, że była do niego skierowana. Świadczy o tym adnotacja na decyzji, że rozstrzygnięcie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń. Dodatkowo w rozdzielniku napisane jest "Ob. F. B. wzg. następcy prawni". W związku z tym intencją organu nie było doręczenie decyzji F. B., a tylko poinformowanie jego ewentualnych spadkobierców. Jeżeli w dacie wydania decyzji spadkobiercy nie byli organowi znani, to zgodnie z obowiązującym wówczas art. 45 k.p.a. należało pozostawić decyzję w aktach i wywiesić o tym obwieszczenie w biurze Gromadzkiej Rady Narodowej na okres 14 dni, co też uczyniono. Decyzje administracyjne dotyczące opuszczonych gospodarstw rolnych, jak wynika z istoty regulacji stanu prawnego opuszczonych nieruchomości, często dotyczyły właścicieli tych gospodarstw, którzy zmarli bądź zaginęli. Wywieszenie decyzji na tablicy ogłoszeń było formą poinformowania o fakcie przejęcia gospodarstwa na własność Państwa ewentualnych spadkobierców, którzy mieliby legitymację do zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji. Organ wskazał, że gdyby w czasie postępowania administracyjnego ustalono spadkobierców F. B., to gospodarstwo, jako opuszczone, i tak podlegałoby przyjęciu na własność Państwa. Właściciel przedmiotowego gospodarstwa rolnego, F. B. zmarł w 1962 r., a decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu została wydana pod koniec 1965 r. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowe gospodarstwo rolne nie było poddawane zabiegom agrotechnicznym. Właściciel ani żaden z jego następców prawnych nie zamieszkiwał na terenie gospodarstwa i nie uprawiał go. Po śmierci F. B. w 1962 r. gospodarstwo prowadziła jego córka W. S., która uprawiała tylko ok. 6ha ziemi, a reszta leżała odłogiem. W 1965 r. W. S. z powodu stanu zdrowia opuściła gospodarstwo i przeprowadziła się do swojej córki. Od tej pory gospodarstwo leżało odłogiem i nie było uprawiane przez nikogo z rodziny byłego właściciela, i nikt tam nie mieszkał. Zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. za gospodarstwo opuszczone przez właściciela uważa się takie gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel, dzieci, a ponadto grunty nie są poddawane zabiegom agrotechnicznym. Bezspornym zatem jest, zdaniem organu, że przejęcie gospodarstwa na własność Państwa nastąpiło zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Organ stwierdził, że wywieszenie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej na tablicy ogłoszeń zamiast doręczenia jej spadkobiercom F. B., można uznać za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na braku udziału strony w tym postępowaniu, jednakże, zdaniem organu, na pewno nie można tego uznać za rażące naruszenie prawa, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Nawet jeżeli decyzję doręczono by spadkobiercom, to gospodarstwo rolne i tak podlegałoby przejęciu na własność Państwa, gdyż było gospodarstwem opuszczonym. Rozstrzygnięcie sprawy byłoby takie samo, ponieważ przejęcie gruntów na rzecz Państwa, w świetle obowiązujących w dniu wydania decyzji przepisów było całkowicie uzasadnione. Jeżeli nastąpiło naruszenie przepisów postępowania poprzez nie doręczenie stronom decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] października 1965 r. to jest to podstawą wznowienia postępowania, a nie stanowi rażącego naruszenia prawa, z uwagi na skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. J. podnosząc, że zaskarżona decyzja nie wskazuje stron postępowania i nie jest do nich zwrócona. Pozbawia zatem stronę jednej instancji, przez co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Decyzja stwierdzająca przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa została wydana w odniesieniu do osoby zmarłej, co powoduje, że decyzja taka jest obarczona wadą nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że decyzja dnia [...] października 1965 r. została skierowana do osoby nieżyjącej a ponadto organ nie poczynił żadnych ustaleń w celu prawidłowego określenia strony. F. B. od chwili śmierci nie był właścicielem nieruchomości, a z chwilą jego śmierci nastąpiło otwarcie spadku, i właścicielem lub właścicielami tej nieruchomości stali się jego następcy prawni. Tak więc od chwili śmierci zmarłego w 1962 r. F. B., właścicielami nieruchomości byli jego następcy prawni, którzy powinni zostać uznani za strony postępowania. Jeśli zaś organ miałby trudności z ustaleniem stron postępowania i ich adresów - należało pozostawić decyzje w aktach sprawy i wywiesić o tym obwieszczenie. Sformułowanie "Ob. F. B. wzg. następcy prawni" znajdujące się w rozdzielniku decyzji jednoznacznie wskazuje, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie - wbrew przepisom - nie znał stron postępowania, i nie poczynił w tym celu stosownych ustaleń. Nie wiedział, czy właścicielem nieruchomości jest nadal F. B., czy też F. B. nie żyje i stronami postępowania powinni być jego następcy prawni. Gdyby organ miał trudności z ustaleniem stron postępowania i ich adresów po śmierci znanego właściciela nieruchomości - mógł pozostawić decyzje w aktach sprawy i wywiesić o tym obwieszczenie. Wskazana wyżej wada postępowania, w ocenie Sądu I instancji, jest istotna. Prowadzenie w 1965 r. postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej – F. B. zmarłego w 1962 r. ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem przymiot strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji.. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo Łopuchówko, zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych poprzez błędną wykładnię w postaci przyjęcia, iż wskazany przepis nie był wystarczającą (wyłączną) podstawą prawną do wydania decyzji z dnia [...] października 1965 r.; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku w całości (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); ewentualnie: 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. J. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr153 poz.1269 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego kasacyjnie uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, że w obu przypadkach należy wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego. Skargę kasacyjną oparto na obydwóch podstawach. Skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd I instancji nie rozważał zasadności stosowania tego przepisu. Badane przez Sąd I instancji decyzje zapadły w postępowaniu nadzorczym. Z tego względu przedmiotem kontroli tego sądu było zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Sąd I instancji skoncentrował się jedynie na art.156 § 1 pkt. 2 k.p.a. dopatrując się rażącego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] października 1965r. do osoby zmarłej. F. B. w dniu wydania decyzji nie żył zaś jego spadkobiercy nie byli ustaleni. Także za chybiony uznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zgodnie z którym decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa procesowego , jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący nie wskazał przepisów postępowania których naruszenia nie zauważył Sąd I instancji zatem wskazanie jedynie na art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.