II OSK 1517/13

Dnia 27 stycznia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2913/12 w sprawie ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A.. Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 1000 (tysiąc) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w pozostałej części. Wyrokiem z 15 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółki z o.o. z siedzibą w O. (dalej jako "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2010 r. w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 21 grudnia 2007 r. Spółka wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego o przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody podziemnej z [...] czerwca 1986 r., które obowiązywało do 31 grudnia 2007 r. Wniosek został przekazany Marszałkowi Województwa Mazowieckiego w związku z wejściem w życie ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1462 ze zm.). Marszałek uznał, że występują wątpliwości dotyczące stosowania art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 238, poz. 2019), dalej jako "Prawo wodne", oraz art. 378 ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej jako "p.o.ś.") uniemożliwiające marszałkom podjęcie obowiązków w zakresie rozpatrywania wniosków o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego i zwrócił się do Ministra Środowiska o wyrażenie opinii w tej sprawie. Opinia wpłynęła 8 kwietnia 2008 r. Następnie 18 kwietnia 2008 r. Spółka została poinformowana o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 16 maja 2008 r. oraz pismem z 6 czerwca 2008 r. poinformowany, że nie ma możliwości przedłużania w formie decyzji pozwoleń wodnoprawnych w związku z czym konieczne jest złożenie nowego wniosku. Pismem z 6 lipca 2008 r. Spółka złożyła wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, który został ostatecznie uzupełniony 8 września 2008 r. Pozwolenie wodnoprawne zostało wydane [...] listopada 2008 r. Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wymierzył Spółce opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód podziemnych za II półrocze 2008 r., w kwocie 67.647,00 zł, stanowiącej różnicę między opłatą należną, a opłatą wynikającą z wykazu, o którym mowa w art. 286 ust. 1 p.o.ś. Wynikało to z tego, że w ocenie organu I instancji Spółka nie naliczyła w tym zakresie opłaty podwyższonej o 200% za brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego przez 148 dni w II półroczu 2008 r., pomimo wygaśnięcia z dniem 31 grudnia 2007 r. pozwolenia wodnoprawnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka. Decyzją z [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jest wszczynane na wniosek, do którego należy dołączyć operat wodnoprawny, decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy i dokumentację hydrogeologiczną. Tylko kompletny wniosek może wszcząć postępowanie w sprawie. Wniosek Spółki nie był prawidłowo złożony ani kompletny. Ponadto został złożony tuż przed upływem terminu ważności posiadanego pozwolenia, co uniemożliwiło załatwienie sprawy w terminie. Organ odwoławczy wskazał również na niejasności wynikające ze zmiany stanu prawnego, który wystąpił w tej sprawie. Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że od 1 stycznia 2008 r. właściwymi do wydawania pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie art. 140 ustawy – Prawo wodne w związku z art. 19 pkt. 8 i 48 ustawy z 29 lipca 2005 r. stali się marszałkowie województw jako organy właściwe do wydawania pozwoleń wodnoprawnych w zakresie korzystania z wód, wykonywania urządzeń wodnych lub eksploatacji instalacji – o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy p.o.ś. Wniosek Spółki o przedłużenie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego nie został rozpoznany do 31 grudnia 2007 r., stąd też prawidłowe było przekazanie go Marszałkowi Województwa. Ustawa z 29 lipca 2005 r. została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 12 września 2005 r., a w wyżej wskazanym zakresie wchodziła w życie 1 stycznia 2008 r. a więc po upływie 3 lat. Zarówno zatem organy, jak i profesjonalnie korzystający ze środowiska podmiot mieli możliwość wyjaśnienia sprzeczności między przepisami ustawy p.o.ś. i ustawy – Prawo wodne. W ocenie Sądu I instancji, wątpliwości organu nie mogą obciążać obywatela bez względu na to czy jest nim osoba fizyczna czy też podmiot na co dzień korzystający ze środowiska na podstawie posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Sądu I instancji, dokonując wykładni art. 292 p.o.ś. i użytego tam zwrotu "brak wymaganego pozwolenia" należy oprzeć się na wykładni systemowej, a więc trzeba wziąć pod uwagę przyczyny braku wymaganego pozwolenia i ustalić kto i w jakim zakresie ponosi winę za jego brak. Dokonując oceny przyczyn braku pozwolenia organ wskazał na złożenie pierwotnego wniosku na 10 dni przed wygaśnięciem pozwolenia, złożenie nowego wniosku dopiero 6 lipca 2008 r., podczas gdy już 6 czerwca 2008 r. Spółka została poinformowana, że nie jest możliwe przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego i konieczne jest złożenie nowego kompletnego wniosku. Organ uwzględnił także późne uzupełnienie złożonego wniosku, co nastąpiło dopiero 8 września 2008 r. Natomiast w ocenie Spółki, to z winy organu nie doszło do rozpoznania wniosku w terminie, ponieważ organ od 28 grudnia 2007 r. do 3 kwietnia 2008 r. (data wpływu opinii Ministra Środowiska) nie podjął żadnych czynności. Organ dwukrotnie przedłużał termin do załatwienia sprawy, najpierw do 16 maja 2008 r. a następnie do 30 listopada 2008 r. Ponadto, w ocenie Spółki, konieczność złożenia nowego wniosku i jego uzupełniania wynikała wyłącznie ze zmiany przepisów i nie powinna obciążać Spółki. W ocenie Sądu I instancji, oceniając te przesłanki organ prawidłowo uznał, że w zakresie opłaty za II półrocze 2008 r. istnieją podstawy do jej nałożenia, ponieważ nie na skutek zaniechań czy innych działań organu doszło do tak późnego rozpoznania wniosku. Z akt sprawy nie wynika, żeby Spółka została zobowiązana do uiszczenia dodatkowej opłaty za I półrocze 2008 r. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że organ nie stwierdził podstaw do nałożenia opłaty za I półrocze 2008 r. i tym samym przyznał pośrednio brak winy Spółki w tym zakresie. Sąd I instancji podkreślił, że Spółka dowiedziała się od organu o obowiązku złożenia nowego wniosku oraz o konieczności uzupełnienia złożonej już dokumentacji z pisma z 6 czerwca 2008 r. Dopiero jednak po miesiącu wpłynęły pisma Spółki z 14 i 22 lipca 2008 r. Spółka nie usunęła jednak wszystkich braków i pismem z 26 sierpnia 2008 r. została ponownie wezwana do ich uzupełnienia. Spółka uzupełniła braki 8 września 2008 r. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że w czasie od poinformowania Spółki o brakach (pismo z 6 czerwca 2008 r.) do daty ich usunięcia (8 września 2008 r.), a więc przez 4 miesiące, organ nie mógł rozpoznać wniosku. W tym czasie organ podejmował czynności związane z udziałem społeczeństwa w postępowaniu. W ocenie Sądu I instancji czynności organu nie były podejmowane z istotnym opóźnieniem. W ocenie Sądu I instancji, nie bez znaczenia dla oceny zachowania Spółki jest złożenie pierwotnego wniosku na 10 dni przed upływem ważności posiadanego pozwolenia, do niewłaściwego organu. Trafnie zatem organ uznał, że istniały podstawy do obciążenia Spółki opłatą podwyższoną. W ocenie Sądu I instancji, nie doszło do naruszenia przez organ zasad nakładania obowiązku uiszczenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska. Jak wynika z zebranych dowodów oraz argumentacji organu, pomimo że pozwolenie wodnoprawne wygasło 31 grudnia 2007 r. organ obciążył Spółkę dodatkową opłatą tylko za II półrocze, przyznając, że tylko w takim zakresie brak pozwolenia był wynikiem zawinionego postępowania Spółki. W ocenie Sądu I instancji, Spółka miała dostateczną ilość czasu (3 lata od daty uchwalenia do daty wejścia w życie nowych przepisów kompetencyjnych), żeby się z nimi zapoznać i złożyć kompletny wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Okoliczność, że organ nie wiedział w jaki sposób stosować nowe przepisy został przez ten organ uwzględniony przez brak obciążania Spółki dodatkową opłatą za jedno półrocze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności przyjęcie, że sankcyjna opłata podwyższona za korzystanie ze środowiska bez wymaganego zezwolenia jest zasadna, a brak pozwolenia nie był spowodowany wyłącznie przez działanie organu, który wydał decyzję w przedmiocie opłaty. W ocenie Spółki, Sąd I instancji przyjął i zastosował wykładnię celowościową przepisów, jednak błędnie, ponieważ bez oparcia w aktach sprawy, przyjął stan faktyczny. Sąd I instancji uznał, że organ obciążył Spółkę opłatą podwyższoną tylko za drugie półrocze 2008 r., a brak wymierzenia kary za pierwsze półrocze 2008 r. stanowiło rekompensatę za zwłokę organu. Spółka podkreśliła, że wbrew ocenie Sądu I instancji, została obciążoną opłatą podwyższoną za pierwsze półrocze 2008 r. Zdaniem Spółki, doprowadziło to do braku uwzględnienia braku winy Spółki odnośnie dysponowania pozwoleniem wodnoprawnym w drugim półroczu 2008 r. W ocenie Spółki, wadliwe zastosowanie przepisów polega na nieuwzględnieniu konstytucyjnych zasad stosowania prawa, w szczególności art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP, przez przyjęcie odpowiedzialności administracyjnej Spółki oraz możliwości ukarania dodatkową opłatą tylko w związku z brakiem pozwolenia wodnoprawnego, a bez uwzględnia stopnia zawinienia strony. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Spółka wniosła ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała ponadto, że bezwzględne stosowanie przepisów o charakterze restrykcyjnym, jakimi są niewątpliwie art. 276 ust. 1 i 292 pkt 2 p.o.ś., w zakresie stosowania opłaty za korzystanie ze środowisko podwyższonej do 200%, jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa, w tym zasadą sprawiedliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał w tej sprawie błędnej wykładni art. 276 ust. 1 w związku z art. 292 pkt 2 p.o.ś., biorąc pod uwagę ustalony w tej sprawie stan faktyczny. Nie budzi wątpliwości, że w świetle dyspozycji art. 276 ust. 1 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za takie korzystanie ze środowiska. Z kolei art. 292 pkt 2 p.o.ś. stanowi, że w takim stanie faktycznym i prawnym dany podmiot ponosi opłatę podwyższoną o 200% za pobór wód lub odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Z kolei art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. stanowi, że jeżeli dany podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat nasuwające zastrzeżenia – marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Po drugie jednak, co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie poddał w ogóle ocenie zastosowania w tej sprawie uchwały siedmiu sędziów NSA z 12 grudnia 2011 r. II OPS 2/11 (ONSAiWSA 2012, nr 2, poz. 22). Z jej tezy jednoznacznie bowiem wynika, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś. przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie kolejnego tego samego rodzaju pozwolenia na kolejny okres. Jednak właśnie w tej sprawie ponownie w uzasadnieniu tej uchwały przyczyny braku pozwolenia wodnoprawnego, które należy brać pod uwagę nie zostały poddane w świetle powyższej uchwały siedmiu sędziów NSA prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji. W szczególności wbrew twierdzeniom Sądu I instancji Spółce została także naliczona i wymierzona w tym zakresie przedmiotowym opłata podwyższona także za I półrocze 2008 r. Ponadto Spółka nie może wyłącznie ponosić ujemnych konsekwencji prawnych spowodowanych "wątpliwościami" po stronie organu dotyczącymi swojej właściwości co do orzekania w tej sprawie, co wystąpiło w okresie od dnia 28 grudnia 2007 r. aż do 3 kwietnia 2008 r., kiedy to wpłynęła przedmiotowa opinia Ministra Środowiska. Z kolei dopiero z pisma właściwego organu z dnia 6 czerwca 2008 r. Spółka dowiedziała się o koniecznym zakresie przedmiotowym treści nowego wniosku i uzupełnienia już złożonej dokumentacji w przedmiocie uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto zmiana stanu prawnego jako przyczyna determinująca nową wymaganą przez ustawodawcę treść wniosku o uzyskanie danego pozwolenia wodnoprawnego nie może wyłącznie obciążać ujemnymi skutkami prawnymi skarżącej kasacyjnie Spółki, jeżeli właściwy organ także nie potrafił już od daty wejścia w życie tych nowych przepisów przez ponad trzy miesiące dokonać prawidłowej oceny złożonego przez Spółkę przedmiotowego wniosku, także biorąc pod uwagę w tym zakresie zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną art. 2 Konstytucji RP oraz prawo do sądu w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP w zakresie prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 207 § 2 ustawy p.p.s.a.