IV SA/Wa 1967/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę IV SA/Wa 1967/12 U Z A S A D N I E N I E I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], dalej "zaskarżonym postanowieniem", Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia spółki P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "skarżącej") na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków (dalej "Konserwatora") z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], orzekające o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, stwierdził na podstawie art.134 k.p.a. uchybienie terminu do złożenia zażalenia. II. Zaskarżone postanowienie Ministra zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Konserwator odmówił uzgodnienia projektu decyzji, orzekającej na podstawie art.151 par.1 pkt 2 k.p.a. o: 1) uchyleniu z urzędu ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, 2) ustaleniu na wniosek skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej planowanej przy ulicy [...]/[...]/[...] na terenie, na którym znajduje się budynek przy ulicy [...]. 2. W dniu [...] grudnia 2009 r. postanowienie Konserwatora zostało doręczone na domowy adres pełnomocnika skarżącej – O.J. (W., ulica [...]). Odbioru korespondencji dokonał dorosły domownik pełnomocnika (żona). 3. Zażalenie skarżącej na postanowienie Konserwatora zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 20 grudnia 2011 r. III. Rozpatrzywszy zażalenie skarżącej na postanowienie Konserwatora z dnia [...] grudnia 2011 r. zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., Minister, na podstawie art.134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Minister wskazał, że siedmiodniowy termin do wniesienia przez skarżącą zażalenia na postanowienie Konserwatora upłynął z dniem 16 grudnia 2011 r. Zażalenie zostało nadane drogą pocztową w dniu 20 grudnia 2011 r., tj. cztery dni po upływie ustawowego terminu. W tej sytuacji zachodziła konieczność stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na podstawie art.134 k.p.a. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na postanowienie Ministra, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie: art.41, 42, 7 i 134 w związku z art.144 k.p.a. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca wskazała w szczególności, co następuje: 1. Postanowienie Konserwatora nie zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżącej. Nie stanowi takiego skutecznego doręczenia doręczenie postanowienia na domowy adres pełnomocnika w sytuacji, w której w pełnomocnictwie z dnia 8 lipca 2011 r., umocowującym pełnomocnika do działania w imieniu skarżącej wskazano adres miejsca pracy pełnomocnika, "działającego w ramach firmy J. sp. z o.o.", tj. "ul. [...], [...] W.". Pełnomocnictwo to upoważniało pełnomocnika również do odbioru postanowienia Konserwatora. 2. Pełnomocnik wprawdzie powziął wiadomość o doręczeniu korespondencji na jego adres domowy, niemniej z racji tego, że miało to miejsce po upływie terminu do wniesienia zażalenia, skarżąca nie miała możliwości terminu tego dochować. Istota sprawy sprowadza się jednakże do tego, że z racji formalnej nieskuteczności doręczenia postanowienia dokonanego na adres domowy pełnomocnika, siedmiodniowy, ustawowy termin do wniesienia zażalenia nie zaczął biec, w związku z czym podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie instytucji, o której mowa w art.134 k.p.a., nie zaistniały. 3. Orzecznictwo sądowo – administracyjne nie pozostawia wątpliwości, że dokonywanie przez organy administracji doręczeń na adres inny niż podany przez stronę jest nieskuteczne. 4. W treści pełnomocnictwa skarżącej dla pełnomocnika z dnia 8 lipca 2011 r., tj. pełnomocnictwa, które organ winien był wziąć pod uwagę, wystąpiła oczywista omyłka w określeniu mocodawcy pełnomocnika (wskazano tam omyłkowo nie samą skarżącą, spółkę zależną od skarżącej, nie mającą żadnego związku ze sprawą), niemniej w kontekście całej treści pełnomocnictwa właściwa osoba mocodawcy nie nasuwa żadnych wątpliwości. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że wątpliwości te występują, obowiązkiem organu odwoławczego było wezwanie skarżącej do ich wyjaśnienia. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra prowadzi do następujących wniosków: Przepis art.134 k.p.a. ustanawia instytucję stwierdzenia przez organ odwoławczy w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na zasadzie art.144 k.p.a. uregulowanie to, odnoszące się do odwołań od decyzji administracyjnych, znajduje zastosowanie w odniesieniu do zażaleń na postanowienia. Ustawowy termin do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji wynosi siedem dni (art.141 § 2 k.p.a.) i w niniejszej sprawie bezspornie nie został dotrzymany (zażalenie skarżącej zostało nadane drogą pocztową w dniu 20 grudnia 2011 r., a zatem 11 dni od dnia doręczenia postanowienia Konserwatora na adres domowy pełnomocnika skarżącej). Ściślej rzecz ujmując, skarżąca nie zaprzecza, że wniesienie zażalenia istotnie nastąpiło dopiero jedenastego dnia po doręczeniu korespondencji na adres domowy jej pełnomocnika, niemniej powołując się na bezskuteczność tego doręczenia w świetle przepisów k.p.a., skarżąca podnosi, że do uchybienia kodeksowego terminu nie doszło. W ocenie skarżącej, przy ustalaniu adresu do doręczeń pełnomocnika skarżącej wiążące dla organu było pełnomocnictwo z dnia 8 lipca 2011 r., w którym według oceny skarżącej jako adres do doręczeń wskazano adres firmowy, nie zaś adres domowy pełnomocnika. Podkreślenia w związku z powyższym wymagają następujące okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego: 1. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji (postępowanie główne) ma kilkuletnią historię, albowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] lutego 2008 r. wpłynął do organu głównego, tj. Prezydenta w dniu [...] lutego 2008 r. Wniosek ten został uzupełniony w dniu [...] sierpnia 2008 r. Postępowanie główne oraz toczące się w jego trakcie postępowania o uzgodnienie (w tym postępowanie o uzgodnienie inwestycji z organami ochrony zabytków) należy w kontekście zapewnienia udziału stronom traktować łącznie, albowiem krąg stron postępowania głównego oraz postępowań uzgodnieniowych pokrywają się. Umocowanie do reprezentowania strony w postępowaniu głównym rozciąga się, w braku wyraźnego ustanowienia przez stronę ograniczeń w tym zakresie, również na postępowania uzgodnieniowe. 2. W toku postępowania głównego zwyczajnego skarżący legitymował się pełnomocnictwem do działania w imieniu skarżącej z dnia 21 lutego 2008 r. (k.29 akt postępiania administracyjnego), a następnie pełnomocnictwem z dnia 25 sierpnia 2008 r. (k.99 a.p.a.). W obu pełnomocnictwach wskazano zarówno adres domowy, jak i adres firmowy pełnomocnika. 3. Korespondencja ze skarżącą, prowadzona w toku postępowania przez organ administracji, kierowana była na adres domowy pełnomocnika (zawiadomienie o wszczęciu postępowania – k.61, 3 pisma z dnia 14 października 2008 r. – k.109 - 111, decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia [...] grudnia 2008 r. – k.132). Na adres firmowy pełnomocnika skierowano wyłącznie jedno pismo, tj. pismo z dnia 9 czerwca 2008 r. (k.78). 4. Postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zakończone ostateczną decyzją Prezydenta z dnia [...] grudnia 2008 r., zostało następnie wznowione postanowieniem tego organu z dnia [...] kwietnia 2009 r. Uzgodnienia konserwatorskie, z którymi wiąże się zaskarżone obecnie postanowienie Ministra, dotyczą projektu decyzji ustalającej na nowo, w procedurze wznowienia postępowania administracyjnego, warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. 5. We wznowionym postępowaniu korespondencję konsekwentnie kierowano na adres domowy pełnomocnika (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie wznowienia postępowania – k.135, postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. – k.137, zawiadomienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] listopada 2011 r. – k.169, cztery pisma w sprawie uzgodnień – k.170 – 173). 6. Przy piśmie procesowym datowanym na 7 lipca 2011 r., które wpłynęło do Prezydenta w dniu 5 sierpnia 2011 r. (k.158), a w którym pełnomocnik wniósł o nadanie decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2008 r. klauzuli prawomocności, załączono m.in. kopię pełnomocnictwa datowanego na dzień 8 lipca 2011 r., w którym Prezes Zarządu skarżącej spółki udzielił pełnomocnikowi skarżącej pełnomocnictwa do działania na rzecz "firmy L." w zakresie "uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla działek przy ulicach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] w W.; w dzielnicy P. w W.". W pełnomocnictwie tym wskazano wyłącznie firmowy adres pełnomocnika, a ściśle rzecz ujmując wskazano, że pełnomocnik działa "w ramach firmy J. sp. z o.o. z siedzibą przy ulicy [...], [...] W.". Nie kwestionując wyjaśnień skarżącej zawartych w skardze, że literalne brzmienie pełnomocnictwa nie oddaje rzeczywistej intencji jego wystawcy, tj. że wyłącznie na skutek omyłki jako mocodawcę pełnomocnika wskazano w pełnomocnictwie nie skarżącą a podmiot od niej zależny, zauważyć należy, że dokument ten nie daje podstaw do stwierdzenia, że stanowczą wolą skarżącej była, oprócz odnowienia umocowania dla pełnomocnika, również zmiana dotychczasowego sposobu doręczania korespondencji pełnomocnikowi. W sytuacji, w której na przestrzeni kilku lat obowiązywał określony, utrwalony sposób tego doręczania (na adres domowy pełnomocnika), wola jego zmiany winna była być uzewnętrzniona w sposób nie pozostawiający wątpliwości. Nie stanowi tego rodzaju uzewnętrznienia woli jedynie wskazanie w pełnomocnictwie adresu podmiotu, w którym zatrudniony jest pełnomocnik, bez jednoznacznego wskazania, że ten adres ma być odtąd wyłącznie adresem do korespondencji z pełnomocnikiem. Podkreślenia wymaga, że po złożeniu przywołanego dokumentu, w toku dalszego trwania postępowania, nie wystąpiła sytuacja, w której pełnomocnik zgłaszał sprzeciw wobec dalszego doręczania mu korespondencji na adres domowy. Przeciwnie, korespondencję taką pełnomocnik przyjmował (zawiadomienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] listopada 2011 r. – k.169, cztery pisma w sprawie uzgodnień – k.170 – 173). W świetle powyższego należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do skutecznej zmiany adresu do korespondencji dla pełnomocnika, w związku z powyższym doręczenie postanowienia Konserwatora, dokonane na domowy adres pełnomocnika, było prawnie skuteczne. Od daty tego doręczenia biegł zatem w odniesieniu do skarżącej siedmiodniowy termin na wniesienie zażalenia, którego skarżąca nie dochowała. W tej sytuacji wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art.134 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.