I SA/Łd 1354/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.) Protokolant: Edyta Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi D. J. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy R. za rok 2011. oddala skargę. I SA/Łd 1354/12 Uzasadnienie W dniu 22 czerwca 2012 r. Rada Gminy. R., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej "u.s.g.") podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy R. za 2011 rok. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wniósł D. J. - radny Gminy R.. W uzasadnieniu swojej skargi stwierdził, iż nie otrzymał zawiadomienia o terminie i miejscu sesji, a także materiałów w postaci projektów uchwał, co stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 u.s.g. oraz § 24 p. 4 Statutu Gminy R.. Skarga została poprzedzona złożonym w dniu 3 lipca 2012 r. skierowanym Wojewody Ł. wnioskiem o unieważnienie wszystkich uchwał Rady Gminy R. zapadłych w dniu [...] r. Pismem z dnia 19 lipca 2012 r. Dyrektor Wydziału Prawnego Nadzoru i Kontroli Ł. Urzędu Wojewódzkiego w Ł. poinformował skarżącego, iż nie znaleziono podstaw do stwierdzenia nieważności uchwał podjętych przez Radę Gminy R. na sesji w dniu [...] r. W odpowiedzi skarżący złożył do Wojewody Ł. skargę w trybie art. 229 Kodeksu postępowania administracyjnego na działania Dyrektora Wydziału Prawnego Nadzoru i Kontroli ŁUW w Ł.. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda Ł. J. Ch. poinformowała skarżącego, iż w wyniku działań podjętych w trybie nadzoru, zwrócono się do Rady Gminy R. o przekazanie wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, zgodnie z regulacjami zawartymi w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z uzyskanymi informacjami pismem z dnia 9 sierpnia 2012 r. Wojewoda poinformowała skarżącego, iż nie znaleziono podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa dającego powody do unieważnienia uchwał podjętych na sesji Rady Gminy R. w dniu [...] r. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. Rada Gminy R. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, iż zarzuty skarżącego są nieuzasadnione, ponieważ radny został poinformowany o terminie sesji Rady mającej się odbyć [...] r. w sposób prawidłowy oraz zgodny z procedurą dostarczania radnym zawiadomień o sesjach, uregulowany w statucie Gminy R.. Wyjaśniono, że w dniu 13 czerwca 2012 r. pracownik Urzędu Gminy R. dostarczył do siedziby głównej Urzędu Pocztowego I w R. 13 sztuk przesyłek pocztowych w postaci listów zwykłych z materiałami na sesję, w tym również zaadresowaną do skarżącego. Z pisma Poczty Polskiej S.A. – Urzedu Pocztowego Radomsko 1 znak: [...]z dnia 29 czerwca 2012 r. wynika, ze w dniu 14 czerwca 2012 r. do skrzynki pocztowej skarżącego w miejscowości G. została wrzucona duża koperta z powyższą zawartością. Dodatkowo wyjaśniono, iż 2 radnych (z 15) odebrało zawiadomienia wraz z materiałami na sesję osobiście, a praktyka dostarczania zawiadomień wraz z materiałami na sesję listem zwykłym przez Pocztę Polską jest zgodna z zapisem § 24 p.4 Statutu Gminy R., który stanowi, iż: "o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad sesyjnych powiadamia się radnych za pomocą listów lub w inny skuteczny sposób. Powiadomienie oraz materiały przesyła się na 7 dni przed terminem obrad." W odpowiedzi na skargę zaakcentowano również, że na szesnaście sesji Rady Gminy R. w obecnej kadencji nie zdarzył się dotychczas przypadek niedoręczenia przesyłki któremuś z radnych. Dodatkowo zawiadomienie o terminie XVII sesji w dniu [...] r. wraz z porządkiem obrad zostało zwyczajowo umieszczone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w R., na stronie Biuletynu Informacji Publicznej oraz słupie ogłoszeniowym w miejscowości G.. W treści odpowiedzi na skargę zaakcentowano również fakt, iż radny D. J. uzyskał wiedzę o terminie sesji w doręczonym mu drogą listową piśmie z dnia 5 czerwca 2012 roku, w którym zawarta była informacja o terminie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy R.. Odbiór wskazanego pisma skarżący poświadczył osobiście w dniu 6 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. Badając legalność zaskarżonego aktu Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] r. w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy R. za 2011 rok, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Skarżący wnosząc skargę na to rozstrzygnięcie stwierdził, iż nie został prawidłowo zawiadomiony o terminie sesji Rady Gminy R. z dnia [...] r., co jego zdaniem stanowiło naruszenie art. 20 ust. 1 u.s.g. oraz § 24 ust. 4 Statutu Gminy R.. Odnosząc się merytorycznie do sprawy należy wskazać, że o legalności aktu prawa miejscowego decyduje nie tylko merytoryczna jego treść, a więc formalna zgodność z ustawą, w granicach której został on wydany, ale również ustanowienie tego aktu z dochowaniem norm regulujących procedurę stanowienia prawa przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Nie sposób bowiem uznać, by w demokratycznym państwie prawnym, jako odpowiadający prawu mógł zostać uznany akt normatywny ustanowiony z pogwałceniem wiążących organ reguł i zasad procedowania nad tym aktem. Innymi słowy warunkiem ważności czy też legalności uchwały jest nie tylko jej zgodność z upoważnieniem ustawowym, wyznaczającym granice przyjmowanej regulacji, ale również uchwalenie aktu w określonej przepisami procedurze. Regulacje dotyczące stanowienia prawa miejscowego przez jednostki samorządu terytorialnego ustanowione są w ustawie o samorządzie gminnym oraz aktach prawa miejscowego regulujących ustrój gmin - statutach. Organem stanowiącym te akty jest w myśl art. 41 ust. 1 u.s.g. rada gminy. Rada jako organ kolegialny obraduje i podejmuje uchwały na posiedzeniach ustawowo nazywanych sesjami. Obrady te mogą odbywać się w trybach zwykłych lub nadzwyczajnych. W trybie zwykłym sesje zwoływane są przez przewodniczącego rady w miarę potrzeby, nie rzadziej niż raz na kwartał (art. 20 ust. 1 u.s.g.), zaś w trybie nadzwyczajnym zwoływane są na wniosek wójta lub co najmniej ¼ ustawowego składu rady gminy (art. 20 ust. 3 u.s.g.). Przy czym w tym ostatnim przypadku przewodniczący rady jest zobowiązany do zwołania sesji na dzień przypadający w ciągu siedmiu dni od dnia złożenia wniosku. Szczegółowy tryb prac rady gminy (niezależnie od tego czy jest to tryb nadzwyczajny czy zwykły) określa statut gminy, który stanowi akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący na jej terenie. Ponieważ ustawa samorządowa nie określa terminów w jakich należy poinformować radnych i mieszkańców o sesji rady jak też trybu tego powiadomienia, miarodajne w tym zakresie są wyłącznie przepisy statutu. Na terenie gminy R., w dacie wydawania kwestionowanej uchwały, obowiązywał Statut Gminy R. stanowiący załącznik do uchwały [...] Rady Gminy R. z dnia [...] r. Zgodnie z § 24 ust. 4 Statutu o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad sesyjnych powiadamia się radnych za pomocą listów lub w inny skuteczny sposób, zgodnie zaś z ust. 6 zawiadomienie o terminie, miejscu i przedmiocie obrad Rady powinno być podane do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Powiadomienie oraz materiały przesyła się na 7 dni przed terminem obrad. Zgodnie zaś z § 23 ust.1 Rada obraduje na sesjach i rozstrzyga w drodze uchwał sprawy należące do jej kompetencji, określone w ustawie o samorządzie gminnym oraz w innych ustawach, a także w przepisach prawnych wydawanych na podstawie ustaw, natomiast w myśl ust. 6 sesje nadzwyczajne są zwoływane w przypadkach przewidzianych w ustawie. Sesja Rady Gminy R. w dniu [...] r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę, zwołana została na wniosek Przewodniczącego Rady Gminy R. z dnia 12 czerwca 2012 r. O terminie sesji, jak wynika z akt sprawy, radni poinformowani zostali dwojako; 13 osób poprzez przesyłki wysłane listami zwykłymi ( w tym również skarżący), 2 radnych zaś odebrało zawiadomienia osobiście. Ze wskazanych przepisów Statutu Rady Gminy R. wynika, że praktyka doręczania zawiadomień w raz z materiałami na sesję listem zwykłym przez Pocztę Polską jest stosowana od początku obowiązywania Statutu i nigdy dotychczas nie zdarzył się przypadek niedoręczenia przesyłki z materiałami na sesję. W aktach sprawy znajduje się pismo - kserokopia dowodu dostarczenia 13 szt. przesyłek pocztowych nadanych listem zwykłym 13 czerwca 2012 r. w Urzędzie Pocztowym I w R.. Dodatkowo zawiadomienie o terminie sesji wraz z porządkiem obrad jest wywieszane zwyczajowo na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w R., na stronie Biuletynu Informacji Publicznej oraz na słupie ogłoszeniowym w miejscowości G., a więc miejscu zamieszkania skarżącego. Niezwykle istotny w ocenie Sądu pozostaje w niniejszej sprawie fakt, iż niezależnie od wskazanych wyżej sposobów powiadamiania radnych o sesji skarżący bezsprzecznie posiadł wiedzę o terminie i miejscu odbycia sesji Rady Gminy w dniu [...] r. na skutek odebranego osobiście w dniu 6 czerwca 2012 r. pisma Przewodniczącego Rady Gminy R. z dnia 5 czerwca 2012 r., znak: [...], dotyczącego skargi na działalność Wójta Gminy R.. Kserokopia potwierdzenia odbioru znajduje się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy. W ocenie Sądu bezsporne jest zatem, że przy zwoływaniu sesji Rady Gminy R. dochowano określonych przepisami Statutu oraz ustawy o samorządzie gminnym terminów i sposobu powiadamiania radnych, w tym również skarżącego. Konkludując powyższe rozważania, skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku. mak