II SA/Po 1074/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skarg Spółki A spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. nr [...], [...], [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych; I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Prezydenta Miasta: z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa, z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości od 4,5% do 18 % alkoholu, z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18 % alkoholu, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 2.271,- (dwa dwieście siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. W dniu 13 lipca 2012 r. Spółka A z siedzibą w K. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, od 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz powyżej 18 % zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia w miejscu organizacji przyjęć, o których mowa w art. 18¹ ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007r., Nr 70, poz. 473), w związku z czym do wniosku nie mają zastosowania przepisy regulujące wymogi stawiane punktom sprzedaży. Prezydent Miasta trzema decyzjami z [...] sierpnia 2012r. (nr [...] na podstawie art. 18 ustawy z dnia 26.10.1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U z 2002 r.. Nr 147 poz.1231 z późn. zm.) oraz w związku z Uchwałą Rady Miasta Poznania Nr XXI/142/IV/2003 z dnia 10 czerwca 2003r., Uchwałą Nr XLVII/508/IV/2004 z dnia 22 czerwca 2004 r. i Uchwałą Nr XLIV/565/V/2008 z dnia 4 listopada 2008 r. odmówił wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5 % alkoholu oraz piwa, od 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz powyżej 18 % zawartości alkoholu w miejscu organizacji przyjęć. Powodem odmowy była sprzedaż alkoholu przez wnioskującą Spółkę bez koniecznego zezwolenia, co stanowi naruszenie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Na skutek odwołania Spółki A od powyższych decyzji Prezydenta Miasta, Samorządowe Kolegium Odwoławcze trzema decyzjami z [...] września 2012r. (nr [...],[...],[...]) utrzymało zaskarżone decyzje organu I instancji w mocy. Kolegium motywowało, że Spółka w lokalu gastronomicznym w P. przy ul. S. R. 61 dokonywała sprzedaży alkoholu bez wymaganych zezwoleń na ich sprzedaż. Nie była to sprzedaż incydentalna. Organ wskazał, że skoro Spółka bez stosownego, koniecznego zezwolenia sprzedaje alkohol, to nie daje gwarancji że będzie przestrzegała przepisów ustawy, naruszyła ją już w czasie składania wniosku o wydanie zezwolenia. Ustawa pozwala na cofnięcie już wydanego zezwolenia, w sytuacji naruszania przepisów ustawy, zatem daje również podstawę do odmowy wydania takiego zezwolenia w przypadku działania niezgodnego z prawem. Dlatego też decyzja organu I instancji jest słuszna i uzasadniona. Skargi na powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła Spółka A z siedzibą w K., zaskarżając je w całości. Spółka wniosła o uchylenie wszystkich decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012r. oraz utrzymujących je decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2012r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa w miejscu organizacji przyjęć. Zaskarżonej decyzji na podstawie Spółka zarzuciła: Naruszenie prawa materialnego tj. art. 18 ust.1, art. 18 ust. 2, oraz art. 18 ust. 10 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie decyzji odmownej w sytuacji braku wystąpienia negatywnych przesłanek do wydania decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 77, 107 kpa poprzez wydanie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku nadużycia uznania administracyjnego, prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej oraz wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem słusznego interesu obywateli, co przejawiało się w szczególności brakiem dokładnego przeanalizowania złożonego wniosku, brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, brakiem sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego, gdyż decyzja opiera się jedynie na daleko idących domysłach i rozważaniach w niewielkim stopniu odnoszących się do skarżącej, które nie znajdują poparcia zarówno w aktualnym stanie faktycznym jak i prawnym. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 104 § 2 kpa poprzez wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji niezgodnej z treścią wniosku, tj. odmawiającą sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa w miejscu organizacji przyjęć określonym jako P., podczas gdy skarżąca nie wskazała punktu sprzedaży alkoholu, gdyż nie miała takiego obowiązku. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania przejawiające się w braku odniesienia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wskazanego w odwołaniu zarzutu wydania przez Prezydenta Miasta decyzji niezgodnej z treścią wniosku, tj. odmawiającą sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa w miejscu organizacji przyjęć określonym jako P., podczas gdy skarżąca nie wskazał punktu sprzedaży alkoholu. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Postanowieniem z 28 grudnia 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył sprawy zainicjowane wniesieniem trzech skarg Spółki w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, gdyż pozostają ze sobą w związku. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej Spółki wywodził, jak w skardze. Dodał, że organy błędnie ustaliły, że Spółka sprzedawała alkohol nie mając zezwolenia, ponieważ Spółka posiada koncesję cateringową wydaną przez Prezydenta Miasta K. Ponadto nie toczyło się oraz nie toczy się przeciwko Spółce żadne postępowanie karne w zakresie sprzedaży alkoholu bez zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi okazały się zasadne. W niniejszej sprawie, zaskarżonej decyzji można postawić skuteczny zarzut sprzeczności z prawem, w rozumieniu art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012. poz. 270, dalej zwana p.p.s.a.) w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2012r. poz. 1356 ze zm., dalej zwana "ustawą"). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że skarżąca Spółka złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu na podstawie art. 18¹ ust. 1 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości im przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z art. 18¹ ust. 1 cyt. ustawy na sprzedaż napojów alkoholowych przedsiębiorcom posiadającym zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz jednostkom Ochotniczych Straży Pożarnych mogą być wydawane jednorazowe zezwolenia, do których nie stosuje się przepisów art. 18 ust. 4, ust. 5 pkt 5, ust. 6, ust. 7 pkt 4 i 6 oraz ust. 9-14 ustawy. Przedsiębiorcom, których działalność polega na organizacji przyjęć, zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych mogą być wydawane na okres do dwóch lat. Do zezwoleń nie stosuje się przepisów art. 18 ust. 5 pkt 5, ust. 6 pkt 2-4, ust. 7 pkt 4, 5 i 7, ust. 9, ust. 10 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 i 3 (ust. 4 ustawy). Organy obu instancji tymczasem rozpoznały sprawę na podstawie art. 18 ustawy nie uwzględniając treści wniosku Spółki i okoliczności o jakich mowa w art. 18¹ ustawy. Mając na uwadze treść art. 61 § 1 i 2 kpa należy stwierdzić, że w postępowaniu, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, wyjście przez organ administracji poza żądanie strony i z urzędu - bez uzyskania zgody strony w tym zakresie - określenie przez organ zakresu wniosku i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w sprawie powoduje, że decyzja tego organu jest sprzeczna z prawem. W przedmiotowej sprawie nie zaistniały również okoliczności uzasadniające działanie organu poza zakresem wniosku Spółki, czyli z urzędu o jakim mowa w art. 61 § 2 kpa. Przepis ten wskazuje, że organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, jednakże obowiązany jest wówczas uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania. W niniejszej sprawie przyjąć należy, że organy administracji wydając decyzje na podstawia art. 18 ustawy wyszły poza zakres wniosku złożonego przez Spółkę z naruszeniem art. 61 § 1 i 2 kpa. Nie uwzględniono także i nie wyjaśniono, jak wskazuje skarżący, że Spółka posiada koncesję cateringową wydaną przez Prezydenta Miasta K. W tym zakresie organy obu instancji naruszyły zasady postępowania administracyjnego opisane w art. 7 kpa i art. 77 §1 kpa, zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zaskarżone decyzje uchylają się zatem spod merytorycznej kontroli Sądu. Wobec powyższego, chociażby z tego powodu zaskarżone decyzje obu instancji nie mogą się ostać i podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c) p.p.s.a., gdyż doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 61 §1 kpa, art. 7kpa i art. 77 §1 kpa mających istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawy organy winny uwzględnić wszystkie powyżej wskazane przez Sąd uwagi i wyczerpująco zebrać oraz rozpatrzyć cały materiał dowody w zakresie określonym treścią wniosku skarżącej Spółki. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1, 2 i 10 ustawy wskazać należy, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2 ustawy). Zasadnie podnosi skarżąca Spółka, że art. 18 ust. 10 ustawy dotyczy jedynie przesłanek cofnięcia wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a nie warunków od jakich zależy wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, o jaki mowa w art. 18 ust. 5 ustawy. W ocenie sądu, treść powyższego przepisu art. 18 ust. 10 ustawy nie może być, więc podstawą do odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, nawet wówczas, gdy miała miejsce sprzedaż napojów alkoholowych w trakcie postępowania zmierzającego do uzyskania zezwolenia na obrót alkoholem, ale jeszcze przed jego wydaniem. Okoliczność powyższa nie może wpływać na treść rozstrzygnięcia organu w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i jako taka podlegać ocenie tego organu w ramach uznania administracyjnego. Podkreślić ponadto należy, że gdyby ustawodawca zakładał odmowę wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w takich przypadkach jakie określił w art. 18 ust. 10 ustawy, to wskazałby to wprost. Skoro tego nie uczynił, to brak jest podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej. Sąd podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 12 kwietnia 2004 r. sygn. akt II GSK 23/06 (dostępne www.cbois.nsa.gov.pl), że nie można było przy wykładni rozwiązań zawartych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, pomijać konieczności uwzględniania znaczenia ogólnych reguł dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej. NSA stwierdził, że w sprawie zachodzi "potrzeba dokonania analizy postanowień art. 22 Konstytucji RP i stanowiącego jego rozwinięcie art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z brzmienia wymienionych przepisów wynika, że wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności, choć dopuszczalne w drodze zapisu ustawowego ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), mają charakter wyjątku i muszą być wobec tego rozumiane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Nie można zatem ich istnienia dorozumiewać czy domniemywać, bądź przyjmować np. w drodze analogii. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ administracji publicznej nie może żądać ani uzależnić swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa. Rozstrzygnięcie organu administracji może być oparte tylko na argumentacji znajdującej wyraźne upoważnienie w przepisie prawa. Ustawodawca wykluczył z całą pewnością wszelką dowolność w rozpatrywaniu przez właściwy organ wniosków podmiotów zainteresowanych prowadzeniem działalności gospodarczej". W ocenie Sądu, organ ponownie rozpatrując niniejsze sprawy uwzględnić winien okoliczność, że sprzedaż napojów alkoholowych bez zezwolenia nie może zostać przyjęta jako podstawa odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (tak też WSA w Łodzi w wyroku z 1 września 2012r., III SA/Łd 363/10, dostępne www.cbois.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzające je decyzje Prezydenta Miasta, jak orzekł w punkcie I sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie II i III sentencji.